财政部于2012年11月6日颁布了《彩票[微博]机构财务管理办法》，于2013年1月1日起实行，并于2013年1月15日正式公布了《彩票发行销售管理办法》。针对“两办法”对我国彩票业的影响，《公益时报》记者王彩立采访了中国财政经济出版社编审、北京师范大学中国彩票事业研究中心研究员刘五书博士(以下称刘)。我们在此分两期刊登采访内容。

　　引发彩市、股市强烈反响

　　疯狂投注将绝迹

　　《公益时报》：财政部于2013年1月15日正式公布了 《彩票发行销售管理办法》，此《办法》出台的目的和意义是什么？有哪些方面的重大调整？

　　刘：在国务院《彩票管理条例》及其实施细则颁布后，财政部于2013年1月15日正式发布了《彩票发行销售管理办法》(以下简称《管理办法》)，意在修改与彩票业发展不相宜的规定，保护彩票发行机构和购彩方双方权益，进一步规范彩票发行机构的操作规程，确保彩票的公正、公平、公开，使我国彩票业稳定健康发展。

　　《管理办法》的颁布引起了彩市的强烈反响，并连动股市，股市也应声而动。1月16日，也就是新《办法》发布第二天，鸿博股份、安妮股份、中体产业三只“网络彩票概念股”涨停。新《办法》对彩票市场的良性效应初步显现。

　　《管理办法》相较2003年颁布的《彩票发行与销售管理暂行规定》，至少有如下调整：

　　1.规定彩票发行范围为全国区域的，销售实施方案由彩票发行机构报财政部核准。彩票发行范围为两个或者两个以上省级行政区域的，销售实施方案由负责管理彩票游戏奖池、数据汇总等工作的彩票发行机构或者彩票销售机构报同级财政部门核准，其他参与销售的彩票销售机构应当将核准的销售实施方案报同级财政部门备案。彩票发行范围为省级行政区域的，销售实施方案由彩票销售机构报同级财政部门核准。审批权力有一定的下放。

　　2.彩票品种更加多样。10年前，我国彩票仅有数字型、即开型彩票，现在彩票品种包括传统型、即开型、乐透型、数字型、竞猜型、视频型、基诺型等，且《管理办法》加以确认。

　　3.互联网和自助终端彩票销售模式获得认可，成为合法的彩票销售模式。《管理办法》规定，彩票发行方式包括实体店销售、电话销售、互联网销售、自助终端销售等，这是首次以文字形式明确电话、互联网、自助终端售彩这三种彩票销售方式的合法性，是彩票业迈上无纸化销售的一个重大突破。

　　4.首次将彩票的投注额度和多倍投注限定写进彩票发行销售管理办法，并将投注额度限制的规范性给予明确，从而限制了所谓的“问题彩民”在单票投注、倍投时的非理性行为，从制度上保障彩民理性投注。第二十九条规定，“(一)单张彩票的投注注数不得超过10000注；(二)设置多倍投注的，每注彩票的投注倍数不得超过100倍；(三)实行浮动设奖的，奖池资金仅限用于高奖级；(四)实行固定设奖的，应当设置投注号码或者投注选项的限制注数。”第三十条规定，“视频型彩票应当符合以下规定：(一)单次投注的总金额不得超过10元；(二)专用投注卡单日充值金额实行额度控制；(三)销售厅经营时间实行时段控制。”

　　我们知道，在2012年6月12日双色球[微博]第2012068期开奖中，北京中出5.7亿元巨奖。中奖彩票由北京市朝阳区三里屯南路18号第10588200号投注站售出，投注方式是110倍单式。2011年7月26日，双色球第2011086期，浙江绍兴中出5.65亿元巨奖。中奖彩票由绍兴市新昌县南明街道人民西路149号第33040602号投注站售出，投注方式也是110倍单式。有《管理办法》的限制，以后这种疯狂的投注将绝迹。

　　5.明确规定兑奖时间为60个自然日。彩票兑奖期是指按照彩票游戏规则获得中奖资格的彩票持有人兑现彩票奖金的有效期限。如果规定时间太短，投注者不能在规定的彩票兑奖期内履行兑奖手续兑取奖金，中奖彩票将失去兑奖资格，中奖者也就不能兑取奖金。有效兑奖期为开奖之日起60个自然日内的任何工作日之规定，最大限度地保护了购彩方的利益。

　　6.提高调节基金。此前各彩种游戏规则普遍将调节基金确定为“1%”，而《管理办法》规定为“不超过2%”，扩大了基金提取的空间，增强了各彩票游戏发行风险的预防力度。《管理办法》第四十二条规定：调节基金包括按照彩票销售额的一定比例提取的资金、逾期未退票的票款和浮动奖取整后的余额，应当专项用于支付各种不可预见的奖金风险支出和开展派奖。调节基金的提取比例根据不同彩票游戏的特征和彩票市场发展需要确定，并在彩票游戏规则中规定，提取比例最高不得超过彩票销售额的2%。

　　7.专门规定“彩票发行机构、彩票销售机构应当设立服务热线，负责受理社会公众的咨询、投诉等。”强调了我国责任彩票的显著特征。

　　首次认可三种售彩方式无纸化售彩前途光明

　　《公益时报》：《管理办法》在彩票风险控制方面有哪些举措？

　　刘：我国目前彩票的发行，不能认为是政府控制就没有了风险，就忽视了风险的防范。我曾在《论彩票发行与管理的风险防范——以体育彩票“金银彩”为例》一文中论述了彩票往往因为返奖概率小，或因为信任问题而增加销售风险。

　　这次《管理办法》对彩票风险的控制可谓十分警惕，贯穿监管彩票发行与销售的全过程。

　　1.规定了彩票发行销售应当遵循公开、公平、公正和诚实信用、自愿购买的原则。不得采取摊派或者变相摊派等手段销售彩票，不得溢价或者折价销售彩票，不得以赊销或者信用方式销售彩票，不得向未成年人销售彩票和兑奖。

　　2.在开设的彩票品种、变更审批事项的彩票品种上市销售前，彩票发行机构或者彩票销售机构应当将销售实施方案报同级财政部门核准。

　　3.对彩票设施设备和技术服务方面，规定专用机房和灾备机房，并进行检查、检修和维护。

　　4.在彩票奖金管理环节，提取比例最高不得超过彩票销售额的2%的调节基金，作为风险防范。所有兑奖资料要登记、存档备查。

　　5.对停止销售的彩票，财政部应当按照合理规划彩票市场和彩票品种结构、严格控制彩票风险的原则，综合考虑彩票销售量、奖池资金结余、调节基金结余以及彩票发行销售费用等情况，对彩票发行机构停止彩票品种或者彩票游戏的申请进行审查。

　　《公益时报》：《管理办法》将电话、互联网、自助终端售彩分别列为彩票发行方式之一，第一次以文字、法规的方式明确了这三种彩票销售方式的合法性。这是否意味着无纸化彩票销售将成为未来彩票发展的趋势和方向？

　　刘：电话、互联网、自助终端无纸化彩票销售将给彩民带来购彩的方便和快捷，也会助推科技的进步与完善。无纸化售彩也为发行方减少了储存、运输、保管等成本。无纸化彩票销售成为未来独特的销售方式，使彩票销售渠道多元化，满足不同群体的需求。但是，它不能将纸质彩票销售彻底挤出市场，反而是二者为互补的关系。

　　《公益时报》：备受关注的“互联网售彩”是否已经提上了日程？目前还不能实施的阻碍有哪些方面？

　　刘：深受国际上网售彩票和手机终端售彩的影响，针对我国活跃的私彩，2010年9月26日，财政部印发了《互联网销售彩票管理暂行办法》，为网络售彩的合法化预留了空间，同时也制定了严格的申报核准程序。该办法规定，对于具备规定条件、管理基础好的单位，可报财政部批准后开展试点。互联网彩票代销者需要具有独立法人资格、注册资本不低于5000万元人民币、有符合要求的场所和安全保障措施、有健全的组织机构和风险管理措施、单位及其高级管理人员近5年内无犯罪记录和不良商业信用记录、取得相关互联网信息服务经营许可证。可谓门槛不低。《管理办法》又确认了电话、互联网、自助终端三种彩票发行方式，但是，当开通互联网售彩后，彩票销售将打破国家界限，这给监管部门提出了挑战。为了安全售买彩票，保持彩票业的稳定，无纸化售彩还有更长的路要走。

　　实行三个月来成绩斐然头奖封顶未提高是遗憾

　　《公益时报》：《管理办法》首次体现了理性购彩理念，进行了限制性投注。此举将很大程度地控制“问题彩民”的形成，施行三个月以来的实际效果如何？

　　刘：我要说《管理办法》实行三个月来可谓成绩斐然。我曾到北京的紫竹院公园旁一家投注站调查，屋内彩民均是中老年人。只见机主对一位老太太劝说，不能再加大投注了，超过倍投数就打不出来了。据称，这位老太太因儿女不在身边又孤独寂寞，经常来此大量购彩。《管理办法》实施后，彩票销售量并没有因为购彩限制而受到影响。

　　《公益时报》：《管理办法》还在哪些方面存在不足？今后改进和完善的方向是什么？

　　刘：《管理办法》对头奖封顶500万元(税前)没有提高是一大遗憾。我在《关于提高我国彩票头等奖奖金的理性思考》(载《社会福利》中国彩票增刊2009年)一文中，论述了头等奖奖金提高至1500万—2000万元的必要性。封顶500万元是10年前定下的，过去的10年我国货币增发了52倍，现在500万元(税后400万元)随着物价的10年上升，要很好地改变生活状况不太容易。这也是诱发倍投的原因。《管理办法》缺少罚则。尽管财政部对事实上的部门彩票管理存在难点，但对违规行为也应该作出“协商发行机构的主管部委，对违规彩票机构吊销执照、整顿、建议撤换发行人员或处罚金”的规定；也应考虑增加“对彩票机构人员售卖私彩或者勾结私彩人员谋取私利，应会商有关部门查处”的规定。还望以后修订时增补。 (本报记者 王彩立)

　　相关链接>>>《彩票管理条例》指出不得刷信用卡购买彩票

　　《彩票管理条例》明确指出，彩民不得刷信用卡买彩票。彩票代销者有向未成年人销售彩票、以赊销或者信用方式销售彩票行为之一的，将受到2000元以上1万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。

　　2013年1月1日起实施的《彩票发行销售管理办法》进一步限定了彩票投注的倍数和支付方式，避免问题彩民的产生。《办法》重申不得以赊销或者信用方式销售彩票。彩票投注站不允许提供信用卡刷卡方式销售彩票。所谓诚信站主帮彩民垫资买彩票的“好人好事”，其实已经构成赊销彩票，属于违规行为。