贾绍凤教授

　　第九届高尔夫国际论坛于10月27-28日在深圳麒麟山庄举办，本届论坛以“水资源利用”为主要议题，论坛邀请了九位国内外在水资源利用领域的政府官员、权威专家、行业人士，共同探讨高尔夫球场如何更有效、科学、可持续地利用水资源。以下是贾绍凤教授在论坛上演讲实录：

　　主持人：下一位演讲的嘉宾是贾绍凤教授，贾教授是中国科学院地理所的研究员和博士生导师，研究领域为水资源管理、流域综合管理与区域可持续发展。在中国科学院大学教授水资源管理。高尔夫水可能是很小的一块，我们今天特别请到了贾教授，他会把宏观的中国水资源的情况给我们做精彩的报告。让我们看一下中国的水资源情况到底是怎么样的，下面把时间交给贾教授。

　　贾绍凤：各位尊敬的来宾，各位朋友，女士们、先生们，大家上午好！很荣幸参加这个很重要的活动，也给我一个学习交流的机会。对高尔夫来说，你们是行家，我是外行。但是有一个说法，外来者往往能带来冲击、观点的碰撞，也提供了一个创新的机会，希望我今天的演讲能达到这个目的。

　　在正式演讲之前我简单介绍一下我的研究领域和单位的介绍。我研究水资源评价、规划、管理，通俗地说就是我们有多少水，怎么用，怎么用得好，用什么政策和管理制度来管理。我的单位，我是中国科学院地理研究所的，我们这个所在国际上研究水文水资源是比较有名的机构之一。我的题目是“中国水资源及其管理”，这是一个宏观的题目。我主要是研究宏观的，对具体的行当涉及的少一些。但我们也应该从各个方面的要求切合实际地提出我们的管理对策，希望你们也关心水资源的宏观管理，因为水涉及到方方面面，涉及到千家万户，我们的生产、生活、生态哪一样都离不开水。

　　我今天要讲的内容一个是中国水资源的基本情况，然后是中国水资源的管理制度，目前中国的水资源管理取得了很大的成功，也有一些挑战，未来的改革趋势是怎样的。最后凭我个人的印象对高尔夫用水提出意见和建议。

　　我要纠正一下，中国是世界上最缺水的国家之一实际上是不准确的。按照人均水资源量中国在全世界是排在110位左右。联合国曾经做了一个研究，对贫困国家的水问题做了研究，他想拿13个国家作为典型，中国是这13个国家的典型之一，所以很多人就认为中国是世界上最贫水的13个国家之一。我们中国的人均水资源量是世界的1/4，我们是很缺水的。从水资源总量来说，总量基本上能够满足我们国家的需求的。我们国家的水资源是27800亿立方米，考虑到满足生态用水，扣除生态用水，能够为人所用的水有8100亿立方米。到2030年我们的用水要控制在7000亿立方米以内。

　　但是我们中国水资源失控分布不均，尤其是在北方。长江流域以南占了全国水资源的80%，北京只占20%，所以北方是缺水的，尤其是西北地区，包括东北的辽河流域，有些区域缺水是比较严重的。

　　上面是宏观的水资源够不够的形势。然后我跟大家说一下中国的水资源管理制度有哪些，是怎么管的。第一个有水法，这是1988年颁布的。2002年的时候进行修订，目前管用的是2002年这一版本的水法。其实真正对你们管用的是《取水许可和水资源费征收管理条例》，每一个取水者都需要得到政府的审批，有一套的程序。水利部在2007年制定了一个《水量分配暂行办法》，水是属于国家统一管理，然后从中央分到每个省市，然后从省市分到每个地市，每个地市再分到每个县，把7000亿的水分到每个县，下一步想分到每一个城镇。最严格的水资源管理制度的三条红线，用水总量控制指标、用水效率控制指标、污染的控制指标，这三条红线开始是由国家8个部委共同制定的，第一次在国家宏观层面把水质水量综合管理起来了。但是后来环保部不是很积极，水利部是主要的推动者，环境控制这条指标最后有一点妥协。另外一个是节约用水条例，每个省，尤其是每个城市制定了自己的节约用水条例，全国的还在制定过程中。

　　下面说中国的管理体制，很多人知道中国是一个单一制的国家，由垂直的中央集中控制为主。我们是分层级的，从中央到省，到地市，到县，是垂直的管理，是中央控制比较强的管理体制，地方的用水指标都是要中央批准的。横向部门来说是一个九龙治水的国家，分散管理比较严重。水法通过以后，尤其是2002年的水法规定水利部是水资源管理的主管行政部门。水利部(水量)、环保部(水质)、国土资源部(地下水)、住建部(城市供水)、农业部(灌溉)、国家农业局(农业用水、湿地保护)、气象局(空中水资源)、交通部(水运)、发改委(水项目)。水资源是怎么配置的？中国目前是以行政配置为主的水资源管理制度，从中央到省，省再分到每个地市，每个地市再分到县一级。这有一个配置程序，首先要做流域规划，有水资源综合规划。一次是在80年代初做的水资源规划，第二次是2000年开始的，到2009年国务院才批准的全国水资源综合规划。这个每个省都要做，然后分到每个地市。还有水供求中长期规划，这也是国家要做，每个省都要做。我给青海省做了青海省水供求中长期规划。水量分配条例，你只要把国家的水量分到每个省去了，一旦达成了协议，大家签字画押了，就像黄河1987年有一个分水协议，按比例分到各个省市，这个一旦定下来就不好动了，不管现在情况怎么变化，这个分配应该根据变化的情况来调整，但是一旦定下来，各个省之间的矛盾，你要重新调问题就太多了。为了避免矛盾，所以一旦定下来就不再动了。虽然我们回避了水权的说法，但是分给每个省，最后到每个县的用水量就是水权。你能够用多少，以水定发展，就看水的情况来定你的发展情况，选择发展方式，选择节水型的产业。

　　对企业来说最重要的是取水许可管理，首先要符合前面的规划，在这个前提下每个取水项目还要有专门的水资源论证。前几天国务院发了一个规定，取消了很多行政审批许可条例，其中包括水资源行政审批取消了，但是每个建筑项目要符合规划的要求，符合水量的安排是一定的。你可以申请取水，但是审批的条件要满足。行政许可完了以后，每年具体怎么用水，每年有用水计划与调度，尤其是城市里面，每个用户报你今年的用水计划，我要多少水，什么时候用水，水利部门调度机构就根据综合平衡来调度实施。

　　我们目前是行政主导的行政配置为主的。政府说需要发挥市场机制的作用，但目前来看市场机制的作用是比较弱的，为什么这么说呢？第一我们的水价，你们的水价高了，但是平均水价，生活用水、农业用水、一般的工业用水的水价一般是很低的，大部分是政府补贴的，水价低了就没有起到引导资源配置的作用。第二个市场机制是水权交易，在中国没有从法律上认可水权是财产权，所以交易的基础条件不够完成。在这种情况下我们也有一些所谓的水权转换，在宁夏和内蒙古做得最早。水利部老说给他们分配的指标用完了，他们的取水量是很大的。这里面因为我们的数据监测不完备，有些是估计的，所以就扯皮吵架。如果你的用水量超过指标了，新的项目就不能上马了。当地想出来了一个办法，也是水利部给他们想出来的办法，新项目，尤其是能源企业，你去投资灌区的节水改造，截留下来的水就把取水许可转给要发展的公司，尤其是能源企业。所以我们的水权转换，本质上不是水权的买者和卖者之间协商谈判达成交易，它还是一种政府主导下的，政府安排的节水工程的投资来源解决方式。另外把取水许可，政府的重新安排，从灌区挪到了工业企业手中。它不是一个经济意义上的严格的水权交易，它还是一个行政主导的取水许可的重新安排。按水权来定义，有富余的，也有少的，通过市场交易可以配置起来，因为市场是有变化的，有的行业要退出去，有的要发展，原来有水权的地方怎么把水权通过市场交易转移，通过这样真正大家水资源市场的优化配置，但目前来说还没有。

　　我们的水资源管理这些年是取得了巨大成功的，但同时也面临非常大的挑战。解放以后，大江大河防洪，当时毛主席非常重视水利的治理，几乎每一条河老人家都有批示，一定要把黄河治好，一定要把淮河治好，每条河都有类似的僵化。解放以后大江大河的治理做了大量的工作，效果是很好的。我举一个例子，黄河在解放前的情况是三年两决口，黄河很特殊，它是一个地上悬河，河道本身是悬挂在高高的平原上的，它一旦决口了，往北边可以到天津，往南边可以到连云港这些东西。它一旦决口洪水灾害是很严重的。这几年国家的重点转向中小河流的治理，大江大河已经治得差不多了，现在还有些地方发生洪灾、山洪，下面小的河流也要花大力气来治理。

　　第二个巨大成功是使我们的供水确实满足了国民经济迅猛的发展。解放初的时候用水量大数是1000亿立方米，现在是6000亿，至少我们有能力供这么多水，确实满足了农业灌溉的需求，满足了用水的需求，满足了城市发展的需求，满足了经济发展的需求。这个图是中国的用水量，最上面的是总用水量。黄色的是农业用水量，原来的农业用水量占全国用水量的90%，现在随着经济结构的调整，现在差不多只占了65%，工业的比重在上升，尤其是生活用水在上升。农业用水从1997年以后就下降了。

　　第三个是水电，有8640亿千瓦时的发电量，占了全国供电量的17.4%，而且现在水电仍然作为国家能源发展的重点，这是有道理的，因为我们国家是以煤为主的能源结构，我们国家的石油、天然气不多，煤确实是高污染的，我们的雾霾，很多污染跟用煤这种能源结构是有密切关系的。水电是可持续的，比起煤来说可以说是绿色的能源。尽管有些人说水库释放二氧化碳什么的，比起煤来说，它释放的二氧化碳要少得多，大是一个清洁能源。尤其是西南的水电还在大规模开发，这是对的。另外我们国家的巨大工程，都是号称世界上第一的，三峡电站是世界上第一的，南水北调工程也是世界上第一的。虽然带来一些负面影响，大家有一些议论，但整个来说是利大于弊的。南水北调是跨几个领域，从长江到淮河，到黄河，到海河，这种跨流域的水资源调配，南方水多，毛主席说从南边借过来一点水，以丰补缺是很有道理的。

　　前面说我们取得了很大的成功，但我们确实有很多严重的危机。有很多地方，尤其是北方水资源开发过度了。世界上有一个说法说我们的一条河流水资源开发利用率不超过40%的时候是安全的，如果超过40%就不安全了。如果按照这个比例来要求中国北方，那几乎每一条北方河流都超过标准了，除了鸭绿江、图们江这两条河的水资源比较丰富，其他的河流都超过40%了。尤其是河西走廊，包括新疆北部很多河流的水资源开发量超过100%了，这是说取水率超过100%。这从生态来说问题就严重了，我给大家举一个例子。中国北方有一个说法，有河皆干。左边的图是永定河，这是海河主要的干流，从50年代修了官厅水库以后，60年代在三家店又修了拦水闸，永定河那么大一条河一直都是干的。青土湖是1992年以后才完全干的，因为上游用水多。在七八十年代我们在河西走廊发展商品基地，当时就把很多人移民到河西走廊，因为那边有地，正好有一条河流，就开发成商品基地，大规模开放的结果是到1992年，下游的河流全部干掉了。但是我告诉大家一个好消息，2000年，当时还是朱镕基总理，当时提出来要保护生态，要把生态用水还给生态。经过这些年的治理，青土湖又恢复了一定的水。当时朱镕基总理很高兴说碧波荡漾。当然也付出了很大的代价，上游压缩用水，把上游的用水补给下游。

　　海河平原是世界上最大面积的地下水漏斗，下面这个图是地下水埋深的情况，到80年代的时候大概十几米，到现在已经四十几米了，以后超采地下水，所以地下水位一直在下降。长期以往一定是不可持续的，到最后地下水到底了，海河平原，京津冀，很多大城市在这个地方。北京在南水北调通水直线也是超采地下水。

　　更让我担心的是普遍的水污染，我们前面说水量全国是够的，除了北方一些局部地区水很紧张，但是通过想办法水量也基本够的。但是我们的水污染，有一个评价说2/3的河都污染了。这是什么概念呢？自然状况下，我们有五类地表水的标准，第一类、第二类没有经过人破坏的很多都是一流的水质。三类是可以作为饮用水源，四类作为工业水源，五类作为农业灌溉水源，第五类水理论上什么都不能干了，事实上很多地方都是属于第五类的。地下水也是，经过几个部门，包括国土资源部的地下水监测，主要是住建部，经过他们评估，差不多一半是差的和比较差的，是不能满足用水标准的，一半的地下水也被污染了。

　　我给大家举一些例子，这是太湖和滇池，太湖在2007年的时候发生蓝藻事件，影响很大。太湖旁边是很多城市，他们的水源就是从太湖取水。但因为蓝藻爆发，300万人口的大城市很长时间没水喝，因为污染太重了，水都是臭的。所以大家只好用瓶装水。不过现在无锡市说别再拿这个典型了，他们说已经改好了，这几年有很多工程，一个方式是从长江调水来冲洗它，另外一个是控制污染源，把污染源重的企业关停了。这两年确实是好很多了，但能不能长期保持还需要考验。另外一个例子，北京有一条河叫北京排污河，这叫北京排污河桥，你们看这个水质，人还在里面捞鱼，富营养化，污染很严重的。这是50年代修的，收集北京的污水往下游灌溉。当时主要是生活污水，工业污水不多，它灌溉的时候可以节省肥料，那时候中国还很穷，没有化肥，那时候是很好的。但现在变成什么呢？我们还用这个污水作为灌溉水源，除了生活污水，各种工业污水都来了，没有严格监控的灌溉就有问题了。华北很多地区就是用污水来灌溉。污水灌溉是有很多好处，但必须是经过严格监控的才能保证安全，很多地方确实需要建立监控系统保证食品安全，不然的话就有很多健康的风险。

　　刚才说的是城市化的水污染很严重，这个照片是我老家的，我老家是号称出土匪的地方，湘西土家族。我小的时候在老家山清水秀，很多地方的水都可以直接喝的，可以去摸鱼。但是我前段时间回去，因为城市化，青壮年都走了，留下来的都是老人、小孩，农村基础的管理，政府弱化了，优秀的青壮年都走了，留下来的那些人都比较弱了。原来农村那些家族，包括祠堂，老人权威的自主管理系统都弱了。政府这套管理系统弱了，农村自主管理系统也弱了，所以出现了很多问题，环境是一个突出的方面。垃圾乱倒，采矿搞的乱七八糟的。

　　我们取得了很大的成功，也有很大的挑战，我们怎么办？我下面谈谈未来改革的趋势。

　　一个要强化行政管理，传统上是以行政为主导的水资源管理体制，但是另一方面也是我们的特色，目前来说我们还必须依靠行政管理。离开了行政管理，离开了政府，没有替代的第三方力量，没有谁有这种力量、有这种能力来做，中国还必须是这个。行政管理刚才说的三条红线，也是强化执行效率的一种强迫性手段。用水分配很多流域都做了，尤其是黄河流域。1987年分水分完了，但是连续有很多年黄河都是干的，分水方案也不起作用。政府的监控管理系统是比较薄弱的。1999年国务院通过了黄河调水条例，授权环委会统一调控，什么时候开，能不开多大流量都由环委会说了算，黄河就没有再断流了。那么大的河，每秒一立方米这么小的流量，但至少保证还有水在里面流。地表有水，河槽下面有很大的地下水，地下水可以供给，还可以维持生态系统，所以这个是管用的。三条红线是政府一把手负责制，这三条指标如果没有完成要拿县长、市长问责。十八大以后习总书记和李克强总理说了很多次要让市场机制在资源配置中起决定手段，习总批示提出了十六字方针。其中有一个强调要发挥市场机制的作用，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定里面就说了让市场发挥决定性作用。但问题是水资源的配置怎么发挥市场机制的作用。

　　有可能的选择机制，第一个是水价，这个对你们的影响太大了，如果提高到160元/立方米的话影响是非常大的。我们现在用水大部分是政府补贴的。生活用水国家提出阶梯式水价，既要把效率提高，同时要保证公平。有些弱势群体生活困难的，你把水价提高了，水是基本人权，除了经济资源以外还是基本人权，必须把平等和效率平衡起来，阶梯式水价是比较好的方式。还有很多政策配套，很多人反对提价也可以理解。提了价格以后，那个钱用来干嘛？水资源是资源垄断性的行业，一个城市只有一个供水企业，他得到的好处是垄断利益。从公平来说不应该被一个垄断企业，不是因为他的技术创新，他的管理水平好得到的回报，因为是公共资源的特性造成的，水价提高以后，他得到的回报不能都被他拿来发工资了，这些钱要公平地交回给社会。另外怎么给困难人群提高补贴标准。第二个是把水权分到更微观的公共单元里面去，现在把水权分到县里面，下一步是不是可以分到乡、镇、村里面去，分到家庭是不适合的，几千年的传统都没有这个做法，还是依靠一个组织来管理更好。我们把水权分到村里面，发挥村的积极性。我们不允许他交易，但是你把水权交给他以后，他自主管理，我怎么优化安排这么多水资源，我怎么安排我的产业，这也是一种资源配置，也是市场化的方式。把水权分好以后，即使不交易也可以发挥市场配置的作用。第三个是水权交易，2004年开始水利部开始做七个省市所谓的水权改革试点，在北方有甘肃、宁夏、内蒙古、河南，南方有湖北、广东、江西。但是水权的法律属性没有定下来的前提下，我们目前做的很多所谓的水权交易实际上还不是。湖北省把水纳入自然资源的确权系统进行登记发证，比传统的去水许可证更确定。江西在3个县水资源使用权确权登记。另外四个省是做交易，内蒙古进行跨盟交易。河南号称跨流域交易，把长江流域交易到淮河流域去，甚至到黄河流域。甘肃做的是用户之间的交易，他把水权都分配到农户去了，按照你的灌溉面积按比例来大家同时压缩用水量，每年要用多少水买水票，这个水票是可以交易的，但这个实际上发生的比较少。另外广东的东江想在上下游之间进行交易，广东这边水资源总量是很丰富的，主要问题是干旱季节、干旱年份受影响，另外是环境污染。我昨天正好在中山大学开会，广东、澳门、香港开一个水资源论坛怎么合作，我跟他们说这个地方搞水量的分配交易没有必要性，怎么管理好水质，怎么管理好水生态，包括干旱年份水怎么优化调配是我们的关键。

　　目前这些改革有一些问题，交易的不是严格的水权，水法里面除了笼统的规定水资源属于国家所有，其他的就没有规定了。这个要作为财产权交易，法律首先就规定不清楚。另外一个大的问题取水许可有效期一般是五年，最长不超过十年，很多还有一年、两年短期的。取水许可周期跟产业周期往往是不一致的，很多产业规划大的项目，这个厂要生产30年，这个不一致性，我这次买了取水许可，下次怎么办？这就有很大的不确定性。

　　最后对高尔夫的评论与建议。

　　你们做的白皮书，我看了，给我的第一印象是高尔夫行业的用水并不多。我原来接触得很少，我曾经研究过城市绿化用水，不是针对高尔夫的，这次看了高尔夫的资料，跟很多原来媒体说的差别很大，高尔夫的用水量并不多，按照你们的数据，我估算了一下，现在500多家，一家用水20几万立方，一共用水也就1.5亿。这跟原来说的七八亿就差好多倍，另外我们总的用水量是6000亿立方米，在6000亿当中1个多亿占的比例太小了，影响有那么大吗？把用水量大怪罪到高尔夫是错的。第二点，尽量不用高质水，避免矛盾，有些人不了解我们把好水浪费掉了，从节约成本来说尽可能用再生水、雨水。现在160元一吨是指自来水，我们节约成本的机会很大。第三点是与海绵城市结合，利用雨水来灌溉草坪。北方地区光用雨水不够，但是差不多一半的水可以用雨水来解决。而南方把雨水收集了完全够的。现在海绵城市的建设要求每个新建的项目对周围产生的污水不能增加，只能减少。跟周围其他的项目，他们用不了的雨水怎么结合起来。按我判断大部分用水都可以用雨水来满足，这是我初步的估计，但落实下来有很多的技术要求。第四是高尔夫球场景观是绿地，现在整个城市规划都有一定的绿地要求，要占多少比例，要有一定的公共公园。当然有一个矛盾，高尔夫用地跟景观用地、绿化用地没有放在一类，土地利用性质有一定的矛盾。从长远来说怎么把高尔夫用地和绿地、景观用地的土地利用类型结合起来。在满足我们行业要求的同时，让公众信服我们是有一定的公共益处的，这是很重要的，需要宣传。第五是环境友好性，我们的草坪往往是人工的，抗病虫害的能力比自然的植被差一下，所以用很多农药，对环境有一些不利的影响。我们怎么在这方面做得更好，很多专家也在研究这个。我们更多地用抗虫的自然植被，既能满足高尔夫的要求，又对环境不产生污染。第六是做到亲民化，之前抓起来的一个官员，一个罪名就是打高尔夫球，被那些人把名声搞坏了。高尔夫是一个多层次的，有不同规格的设计、要求，我们在满足高端的同时也做一些公益，让中产阶级有机会锻炼身体，享受这种环境，都能够享受到我们产业发展的好处。

　　现在我们国家处于经济不太景气的周期，体育产业、娱乐产业是国民经济的新兴产业，要大力发展。原来看美国的大片怎么样，现在中国也发展大片。原来很多产业在我们穷的时候都玩不起，现在经济总量已经是世界第二，人均GDP也不少了，说到底，我们的生产是为了生活品质，是为了老百姓过好的生活。高尔夫未来也是经济的增长点，也是提高老百姓生活品质的重要一个方面。我的报告就到这里，希望有时间和大家交流一下。谢谢！

　　提问

　　提问：我问一个问题，在北京制定160元一方水的水平征求过你们专家的意见没有，反正没有征求过我们的意见。

　　贾绍凤：这是一个很大的问题，北京市讨论水价我参加了，但不是惯例性的。高尔夫的水价这么高合不合适？按照水的稀缺价值来定价，难道水的稀缺价值有这么高吗？我们体育产业也要发展，水资源配置不能人为地歧视它，我们的水价制定应该要合理地制定政策。

　　提问：我问一个问题，还是关于160块钱水的问题，我看见发改委物价局的构成里面，水资源费是153块钱，我的问题是对于水资源费的定价有没有规范？

　　贾绍凤：国家有取水许可费资源条例，每个省市制定的时候是自己定的，水资源费收多少。书面的标准没有，北京的水资源153块钱我不知道怎么来的，我们可以做一个价值评估到底应该多少合适。这有一个问题，高尔夫行当的人，他们应该征求你们的意见，你们也应该向他们反映意见。

　　提问：我们知道青岛的大虾已经成为山东旅游的噩梦了，但是在青岛大虾这个事出来之前还有北京高尔夫球场的水价问题，你怎么看这个问题？

　　贾绍凤：青岛大虾大家知道，这是一个笑话，不应该出现的，需要政府加强管理。水160块钱制定的依据是什么？按我的主观想法是高尔夫怎么奢侈消费，就是限制为主，首先就给扣上一个帽子。我曾经写了很多建议，其中有一些得到批示，有一些影响。

　　提问：能不能给我们建议一下？

　　贾绍凤：可以，但是我写建议要有更多的了解，提得更准。到底怎么合适，我觉得应该是可以研究的，也可以对定价的部门提出质疑，为什么这么高。

　　提问：我们提了没用。

　　贾绍凤：我曾经接受过记者采访，北京有一个水项目用很多水，记者问我高用水的娱乐项目行不行，我说怎么不行，只要政府法规允许的，他用水就是允许的，所有的行业都应该是公平的。他是商用水，但是商用水价格比较高。我说这么高的水价，他还能够承受，还能够为社会创造价值，还能够创造就业机会，这不是很好嘛，从某一方面体现了水资源的价值。