高尔夫的困局

　　高尔夫整治专题(二)

　　高尔夫球场：大吸水器

　　法治周末记者 赵晨熙

　　在中国，高尔夫运动的“罪过”，除了占地问题之外，要数水资源与环境污染问题最为突出。

　　“不同于篮球、乒乓球等项目，高尔夫运动本身就是一项根植于大自然的户外活动，因此这项运动的发展也一直在与环境相挂钩，尤其是水资源。”

　　曾经发起过“乐水行”等活动的环保NGO组织“志绿智”创始人张俊峰在接受法治周末记者采访时强调，作为严重缺水的中国，高尔夫的发展与稀缺的水资源一直是绕不开的矛盾。

　　短缺水资源的矛盾

　　“什么是高尔夫最大的乐趣？我觉得就是在打球的同时还可以很好地感受自然的气息。”北京市某口腔医院主治医师许文亮是一名高尔夫爱好者，工作之余，他有时会约上朋友到北京昌平区的一个高尔夫球场“挥上几杆”。

　　标准的双手持杆姿势，提臀，在胸前划出一道美丽的弧线……虽然能熟练地做出优雅的击球姿势，但许文亮告诉法治周末记者，挥杆和看球入洞并不是高尔夫真正令他“着迷”的地方，“打球过程中，走在绿油油的草坪上，与大自然亲密接触，我觉得这才是这项运动的精髓所在”。

　　在中国，高尔夫被定位为高端人群的运动，而像许文亮这样喜欢在运动时感受自然气息的人并不在少数，为了迎合这些“高端客户”的需求，高尔夫球场也在不断的“升级”。

　　曾经在北京某高尔夫球场管理层任职的王猛(化名)向记者坦言，在国际上，标准18洞高尔夫球场的球道总长度一般在5000米到7500米，洞间相距在100米到500米之间，占地面积一般为1000亩左右；而在我国，为迎合客户，高尔夫球场大多讲究“贪大求全”，占地规模很多都在1200亩以上。

　　除了球场面积的扩大，数量急剧增多也是一大特点，相关部门的统计显示，截至2013年年底，我国共有高尔夫场所521家。其中，仅2013年，全国新开业高尔夫场所就有47家，相比2012年，设施增长率为9.2%，18洞球场净增长率8.9%。

　　如此发展速度证明了高尔夫在中国的市场潜力，但随之而来也产生了诸多环境问题，张俊峰强调，这其中最严重的当属水资源浪费的问题。

　　“水资源可以说是高尔夫球场的命脉。”张俊峰解释称，高尔夫球场因占地面积大，并且植被主要是禾草，根系较高大植物不够发达，保持水土能力较差，因此其灌溉往往需要巨大的用水量。

　　他向法治周末记者举例称，一个18洞高尔夫球场，在降雨充足地区每天需要灌溉淡水1200吨左右，而在干旱缺水地则需要多达4000吨左右，按平均每天2600吨来计算，我国600多个高尔夫球场每天耗水就在156万吨以上，每年耗水大约超过5.6亿吨。

　　2012年4月8日，环保组织自然之友曾发布《北京高尔夫球场和奢侈性水消费》报告。报告主笔，中国林业编辑会员胡勘平曾向法治周末记者举了一个更为直观的例子，按北京有70多家18洞标准高尔夫球场来算，一年的总耗水量就要达到近4000万立方米，“这基本上和东城、崇文两个区居民一年的用水量相当，居民一年的用水就这么被打掉了。”

　　除了灌溉用水之外，张俊峰介绍，为了增加运动的复杂性和难度，高尔夫球场往往设有沙坑，为保持沙坑清洁的洗沙用水也造成巨大的水资源浪费。此前他曾做过调查，洗1立方米沙所需水为5到8吨，一个高尔夫球场每天洗沙所需水就在100吨左右。

　　张俊峰曾用一个高尔夫球场的用水量与同等面积耕地用来生产谷物的用水量做过对比，结果为前者是后者的46倍。

　　“一个高尔夫球场的投资和用水量若投入到农业当中，起码可以建起46个面积同样大小、旱涝保收的农场。”张俊峰无奈地表示，中国是人均淡水资源极度贫乏的国家，高尔夫球场对淡水资源的高消耗无疑大大加剧了环境负担。

　　过度用水监管不力

　　用水成本是高尔夫球场经营成本的重要组成部分，王猛向法治周末记者透露，在高尔夫球场，水费大概能占到四分之一甚至三分之一，如此大量的用水也大大增加了球场经营者的经营成本。

　　胡勘平指出，中国球场费水，主要是因为大多采用喷灌甚至是更原始的漫灌方式，“国外的球场现已采用滴灌技术，这与漫灌相比，用水量能差100倍左右，人家1吨水可以干的事，咱们要100吨，浪费必然严重”。

　　王猛告诉法治周末记者，为了减少水资源开销，有些高尔夫球场经营者也会采取掠夺河流、湖泊、水库等水资源，甚至偷偷抽采深层地下水。

　　上述自然之友发布的《北京高尔夫球场和奢侈性水消费》报告中就指出，调查团队通过对北京地区高尔夫球场的实地走访，发现这些高尔夫球场普遍存在粗放经营、过度耗水、过度超采地下水等情况。

　　“地下水属于社会公共资源，不是个人私有财产，却遭到了滥采滥用，转化成了商家的利润，这无疑是对大众公有财产的窃取剥夺。”张俊峰说。

　　事实上对高尔夫球场用水管理，相关部门是有规范的，北京市水务局2006年发布的《关于加强高尔夫球场用水管理工作的通知》，便规定高尔夫球场所有主要用水部位必须按照不同用水性质分别安装计量水表，直接取用地表水或地下水的高尔夫球场，必须进行水资源论证并申请取水许可。

　　但胡勘平表示，上述规定并未得到有效执行。他曾调查发现北京昌平区附近一些高尔夫球场没有审批自备井；在报批的几家中也存在报备用水量和实际用水量严重不符的情况。

　　2012年7月1日施行的《北京市节约用水办法》中也对包括高尔夫等在内的高耗水行业实行定额用水政策，并对超标用水部分收取累进加价费用，同时要求安装用水数据远传设备，接受水务部门的实时监控。

　　不过，王猛透露，实际中一些高尔夫球场会偷偷拆除或关闭远传设备，因为依照规定，即使被发现私自停用，也只是处以最高10万元的罚款，与高额的用水费相比并不算高。

　　张俊峰近期曾调查过北京一些高尔夫球场，发现有一些球场已经在使用处理后的城市污水，未对水资源造成过度浪费，但仍有球场没有依照规定使用中水和继续开采地下水。

　　在张俊峰看来，当前对高尔夫球场用水监管出现问题主要是因为一些高尔夫球场并未经过正式审批，水务部门无法掌握球场的实际用水情况，“它们中很多都将营业执照注册为体育文化产业园、住宅区健身会所等，而实际从事的却是高尔夫球经营”。

　　中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁在接受法治周末记者采访时直言，当前国家对高尔夫运动并没有出台明确的整体性规范，这种相对“混乱”的局面，也使得相关部门在管理时面临执行和权责等问题，致使监管“大打折扣”。

　　打造环境友好型发展模式

　　针对高尔夫球场的用水问题，2014年5月北京再次“出击”，将高尔夫球场纳入特殊用水行业，水费由每吨4元涨至160元。这种“猛涨”也在业界引发震动，很多球场都开始认真思考如何建立可持续发展的节约型球场模式。

　　其实水资源问题只是高尔夫在中国发展中面临的一个尖锐矛盾，张俊峰指出，中国的高尔夫发展模式还可能对环境造成一些影响。

　　“高尔夫不仅需要广阔的草坪作为场地，更对草种质量要求很高，因此需要铲除地面表层的土壤及地面大量的野草、树木等，再根据需要人工设计配制新的土壤结构并种植草皮。”张俊峰表示，这样会使土壤更为脆弱，也可能破坏原有的自然生态系统。

　　据张俊峰介绍，目前国内多数高尔夫球场都是从国外引进进口草皮，这种舶来品一方面可能带来外来物种入侵的隐患，同时其在国内抗病虫性也相对较弱，致使球场需要大量使用除菌剂、杀虫剂等农药。而这些农药往往难以降解，其中含有的汞、砷等重金属元素有可能渗入到周围的水体、土壤或空气中带来污染。

　　尽管高尔夫发展可能会给环境带来影响，但张俊峰认为，高尔夫作为一项国际运动，在中国还是有潜在的发展空间，但应该学习西方不断研究适合本国的环境友好型高尔夫发展模式。

　　“比如在引进国外草种的同时，如果通过林业部门研究其特点，能研发出适合中国土壤种植的草种，而不是简单的‘拿来主义’，将对环境有所改善。”张俊峰认为，国外的高尔夫发展理念同样值得借鉴，“高尔夫是大众运动，在适宜的草坪就可开展，并非需要大面积圈地、将球场建设得极为奢华。”

　　中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植对此表示认同，他在接受法治周末记者采访时强调，高尔夫可能会对环境带来一定影响，这就更要求中国的高尔夫发展应该借鉴国外的先进经验和技术，比如灌溉技术、雨水收集技术等，同时相关部门应加大监管力度，规范球场建设。

　　“国家应该制定统一的规章制度来从准入制度、球场规模、环保技术手段等方面规范管理高尔夫运动；球场企业自身严格自律，合法经营；再加之监管部门的有效监督。只有多方合力，中国的高尔夫发展才能逐步走向规范化。”刘守仁说。

　　高尔夫整治专题(三)

　　高尔夫球场的占地困局

　　法治周末记者 陈霄

　　一个高尔夫球场，动辄占用上千亩地的面积，在土地资源紧张的国情下，禁令连年一道接一道，并不令人感到惊奇。

　　正如华南师范大学体育科学学院教授卢元镇一语道破的那样，“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。

　　那些被通报的违规占地

　　2014年5月，国家发改委和国土资源部联合通报了5起违法占地、违规建设高尔夫球场的案件，基本可一窥高尔夫球场建设的现状。

　　5起案件中违法占地最多的是宁夏的某球场，违法占地2083.54亩，最少的是云南腾冲某球场，违法占地657.4亩。

　　在违法所占土地中，耕地往往是其中的重要部分，例如宁夏这家违法用地中，耕地占了1240.08亩。

　　在通报的北京案例中，违法占地900亩，其中基本农田828亩。

　　此外，5家球场均非以高尔夫球场的名义建设，而是借以体育公园、生态园、农业示范园、生态度假村的名义，这实际上也是国内多数高尔夫球场所采取的方式。

　　通报中称，这5起案件均为全国高尔夫球场清理整治工作开展以来顶风新建、拒不停工的高尔夫球场。

　　这其实已差不多是官方近年来的规定动作，例如2010年国土资源部通报的8起违规案件中，一半也涉及到高尔夫球场的违建问题。

　　高尔夫球场的占地问题一直以来不乏媒体关注，2011年，《中国青年报》曾根据公开资料对全国327个高尔夫球场进行了统计，发现总共占用了我国64万多亩土地，相当于此前一年全国批准建设用地726.75万亩的8%。

　　不过，正像全国究竟有多少家高尔夫球场缺乏精确的统计数据一样，全国范围的高尔夫球场违规占用土地的情况也一直没有官方或者民间的公布数据，长期半遮半掩的高尔夫球场，违规用地问题只能通过一些官方通报案件中推测全局。

　　在提到高尔夫运动在中国落地的困难时，卢元镇认为，恰恰是由于“占用耕地是中国经济最敏感的问题”。中国的发展空间相对于人口而言十分狭窄。改革开放三十余年，保护耕地已经成为社会共识。而对“圈地运动”的批判，最有说服力、最少社会争议的就是对高尔夫球场的指责。“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。

　　以“地”为主的禁令

　　自上世纪90年代以来，国家涉及到高尔夫球场建设的各类文件多达十余部，其中绝大多数均以土地为主。

　　例如，国家层面最早关于高尔夫用地的政策见于1997年中共中央和国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确禁止征用耕地、林地、宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等开发建设。

　　“这个指向是非常明确的，并且在后来也一直持续、强化，今后应该会越来越严厉。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁在接受法治周末记者采访时表示。

　　至今广泛提及、各地开展运动频现于文件的2011年11部委联合发文，即《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，也试图进一步规制高尔夫的违规用地问题，规定“所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用耕地和林地的必须全部退出”。

　　刘守仁分析十数年来国家出台的对高尔夫限制性规定称，防止占用耕地是其中最重要的原因，由于高尔夫球场占地面积大，不少地方建设的高尔夫球场存在大量占用耕地、林地的现象，不仅违反了我国严格保护耕地的基本原则，也严重损害了农民的利益，易引发社会矛盾。

　　刘守仁同时分析了现实中比较常见的球场违规用地情形，除了占用耕地、林地之外，还包括违规征用和出让土地，例如2006年高尔夫球场项目被列入禁止用地项目之后，再征用出让用于高尔夫球场的即属于违规建设。

　　还有违反国家对土地用途的管制、擅自变更土地用途，按规定高尔夫球场用地应属于建设用地分类下的商服类用地，但一些项目通过体育公园、绿化等名义取得土地使用权，这类土地属于公设用地中的景观休闲用地，若用于高尔夫球场建设属于违规。

　　国家林业局从2014年年底持续到今年的清理非法侵占林地专项行动，也将高尔夫球场违法使用林地作为清理排查的重点。

　　土地与高尔夫能否兼得？

　　发展高尔夫运动，需要场地，需要兴建球场，可是国内土地资源紧张、耕地红线不可触碰又是不争的事实。那么，土地与高尔夫是否只能“你死我活”？

　　行业内和研究者并不这么认为。

　　在2014年中国高尔夫俱乐部年会的论坛上，华彬集团董事长谈到自己曾与国家发改委人士讨论高尔夫未来的走势，坦言高尔夫未来需要做的是“规范运作”。

　　规范运作指的是高尔夫产业在滥用耕地、占领水源地等方面要严格禁止，如此才能够让其在符合政策法规的前提下顺利运营。

　　刘守仁认为，长期以来我们见到的都是各种各样的禁令、限制令，不能做这，不能做那，但可以做什么，应该怎么做，一直缺乏制度性的安排，缺乏相关的法律法规。

　　“所以我们能看到，禁止用地的规定很多，而且政出多头，但禁止用地的范围却也不尽相同，甚至有些还相互冲突，这难免会让(高尔夫)行业无所适从。”

　　卢元镇建议，受限于国家的土地政策，在我国发展高尔夫运动必须实事求是地规划使用丘陵荒地，而且不宜在那些人口密度大的农业大省发展。同时从气候上考虑，目前适宜发展的地区只能是开放程度较高、经济环境较好、交通条件便利的市县边界地区。

　　“为了防止一些地下高尔夫球场败坏这项运动的名声，有关体育行政部门要迅速实行标准化管理，取缔那些非法的经营单位，特别要禁止那些违反国家土地法律开发的假高尔夫球场招摇撞骗。”卢元镇说。

　　在执法日渐严厉、倒下的高尔夫球场名单渐长的目前，不去触碰违法用地的底线基本已在业内形成共识，对于习惯从夹缝中求生存的相关企业来说，困难只是在于，他们得摸准那些禁令之外的领地哪些是存有风险的。