人民网北京9月21日电 (记者常红)针对网络和电话出售彩票，财政部日前发布《互联网销售彩票暂行办法(征求意见稿)》以及《电话销售彩票暂行办法(征求意见稿)》，并公开征集意见。目前，多部门承担着彩票管理职能，财政部门负责全国的彩票监督管理工作，民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。

　　我国内地开办网上代购彩票业务的网站至少超过100家，这些网络彩票代售是否合法？中国律协知识产权专业委执委、北京信息网络法律事务专业委员会主任李德成就《互联网销售彩票暂行办法(征求意见稿)》进行全面解读。

　　记者：目前中国内地开办网上代购彩票业务的网站至少超过100家，国家曾对此进行叫停，但仍不停卖，目前的网络彩票代售是否合法？有无正确的法规来规范管理？

　　李德成：我不认为，目前网络彩票代售行为是违法的。因为，称其为违法，没有法律依据。目前，财政部正在制定《互联网销售彩票暂行办法》。按照征求意见稿的规定，未经财政部审批，任何单位不得开展互联网销售彩票业务。

　　记者：什么是互联网销售彩票？

　　李德成：没有统一的定义，按照《互联网销售彩票暂行办法(征求意见稿)》的规定，是指使用浏览器或客户端等软件，通过互联网、移动通信网等信息网络方式销售彩票。

　　记者：彩票中心是做什么的，是彩票发行机构吗？征求意见稿，对彩票发行机构从事网络销售彩票业务，有什么规定，您怎么看？

　　李德成：彩票发行机构，是国务院民政部门、体育行政部门依法设立的，分别负责全国福利彩票、体育彩票的发行和组织销售工作的机构，比如国家体育总局体育彩票管理中心。各省、自治区、直辖市还依法成立了负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作的彩票销售机构。

　　征求意见稿第8条，规定了彩票发行机构开展互联网销售彩票业务的，应当根据彩票管理条例，经民政部、体育总局同意，报财政部批准。并在第9、10、11、12条就批准所需的条件，流程、材料以及管理等做出规定。

　　我认为，征求意见稿的上述规定，没有上位法的依据，有违背《行政许可法》相关规定之虞。

　　因为，根据国务院制定的《彩票管理条例》的规定，财政部关于彩票发行的行政许可的内容有三类，即彩票发行机构申请开设、停止或者变更彩票品种。如果要将这三类行为扩大解释，把彩票发行机构开展互联网销售彩票业务也包括在内，这应当是国务院或者国务院法制办来解释。民政部无权对此做出解释，或者说其解释无效。并且根据《行政许可法》第十六条的有关规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”《互联网销售彩票暂行办法(征求意见稿)》是部门规章，无权增设行政许可。所以，征求意见稿中的上述规定，其法律效力存有争议。这个问题要引起注意。

　　记者：互联网销售彩票涉及的问题可能比较复杂，此前几部委联合发文叫停，您认为征求意见稿通过后，所涉及的问题是否可以有效地解决？

　　李德成：我同意您的观点，互联网销售彩票涉及的问题确实比较复杂。我对该征求意见稿还是存有一些顾虑的。我觉得应当妥善处理好与其他部委之间的关系，因为这不仅会涉及部门利益，而且也与地方利益密切相关，不然会给规章的执行和行业的发展带来很大的麻烦，甚至会产生新的混乱。

　　根据彩票管理的现状和《彩票管理条例》第五条的规定，财政部、民政部和国家体育总局的职责分别是：国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。

　　而在征求意见稿中不仅涉及了彩票监督管理工作的有关内容，还涉及了大量的关于彩票的发行、销售、各主体(彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者、合作单位、彩票购买者)之间关系、销售数据、用户信息等与体育总局、民政部及两个彩票发行机构职责相关内容的规定。基于这些方面的原因，我认为关于互联网、电话销售彩票的管理办法应由三部门共同商定并联合发文为宜。

　　记者：《互联网销售彩票暂行办法(征求意见稿)》规定，从公布之日起施行，您认为行业应当如何作好准备工作？

　　李德成：我认为，该办法不能自公布之日起施行。根据国务院《规章制定程序条例》第三十二条规定：“规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”而两个征求意见稿的最后一条规定的“本办法自公布之日起施行”，这是没有法律依据，有违背《立法法》和《规章制定程序条例》相关规定之虞，亦没有给各部门、单位开展协调和衔接工作留足必要的时间。

　　记者：征求意见稿对互联网和电话代销者准入条件作了规定，行业和媒体的反应不一，您对此有何看法？

　　李德成：我认为初衷是好的，但是还有很多地方值得完善，甚至有些还会引起争议需要做调整。我个人认为，有如下几个方面还是要引起注意的：

　　征求意见稿规定，互联网代销者应当是“具有独立法人资格的单位”。按照现有法律规定，具有独立法人资格的单位，包括了公司法人、事业单位法人和其他社会团体法人等主体。该办法又规定，互联网供销者应当是“取得信息网络服务或相关电信增值业务经营许可证”的单位。依我个人法律服务执业经验得知，在事实上公司法人才最有可能取得信息网络服务或相关电信增值业务经营许可证。所以，我认为，互联网代销者应当是指具有独立法人的有限责任公司或股份有限公司。在这里要予以明确，不然很有可能发生歧义，或者是以信息网络服务或相关电信增值业务经营许可证作为“卡人”的方式。很令人不解的是征求意见稿没有就代销者、合作单位的市场退出机制在制度上做适当的安排，我认为不利于监督，不符合科学制度建设的基本要求。

　　征求意见稿在对互联网和电话代销者的准入条件中设置了注册资本金的门槛。事实证明，法人注册资本金的大小与其责任承担能力没有必然联系。为维护彩票购买者的利益，降低彩票发行机构和彩票销售机构的风险，可以考虑根据我国现有法律制度设置相应的保证保障制度。但是，通过法人注册资本金的大小来实现保证保障效果的思路与做法是落后，是不足以实现该目的的。

　　我注意到征求意见稿第十条关于福利彩票销售机构、体育彩票销售机构在本行政区域内的合作单位和电话代销者的总数，各自不得多于3家。这个规定合理性何在，其法律依据在哪里。一方面征求意见稿对电话代销者规定了准入门槛为注册资本金不低于1000万，另一方面又限制了每个行政区域的代销者及合作单位的数量，此规定会导致大量符合条件的主体无法取得电话代销者的资格。当有人质疑，是按照何种规则、条件和程序选定了甲、乙、丙三家，而丁家没有入选时，如何回答？这将会遭致较大的舆论压力和被提起反垄断诉讼的风险，更为重要的是为“寻租”营造环境，既不利于制度建议，也不利于对管理与执法人员的保护，而且还会滋生腐败和犯罪行为的发生。这是有教训可鉴的！特别期望通过媒体建议能够将该条删除。

　　记者：购买彩票人，包括社会公众，最怕的是彩票发行机构和销售者不可靠，如果它们出了问题，或者找不到了，那么买彩票的人的利益肯定无法得到保障。您认为征求意见稿，有没有妥善地解决彩票发行机构和彩票销售机构的风险控制问题，或者您建议采取何种措施妥善、合理地实现对其风险的合理控制？

　　答：根据征求意见稿规定，彩票的发行和销售主要涉及四个主体：彩票发行机构、彩票销售机构、代销者和彩票购买者。其中存在两个民事法律关系：基础关系是彩票发行机构与彩票购买者之间的合同关系。中间关系是发行机构、彩票销售机构、代销者之间三方或双方的代理销售关系。

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