15%的发行费有过高之嫌

　　财政部日前发布数据，我国福利彩票[微博]和体育彩票累计销量分别为1万多亿元和7354亿元，发行20年来销售总金额已达1.7万亿元之多，筹集公益金分别达到3100多亿元和2119亿元，近几年彩票发行数量和金额更呈现爆发式增长，仅去年一年彩票公益金就筹集了877亿元。

　　彩票发行的费用需要那么多吗？

　　今年9月，有媒体爆出中国福利彩票发行管理中心在安徽黄山新建一处占地面积达1.4万平米的培训基地，内部装修奢华，福彩中心随后声明称该培训基地已交由合作单位对外经营不作内部使用。

　　今年3月19日，山东省青岛市福利彩票发行中心原主任王增先因犯贪污罪、受贿罪和单位受贿罪，被判处死刑，缓期二年执行。王增先在任时曾斥资2000余万元公款购买豪华游艇，骗取、侵吞公款4800万元。

　　彩票发行费被挪作他用屡见不鲜，有些管理部门还把发行费当作“小金库”，这些行为都给贪污腐败留下空隙。

　　《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票返奖比例不得低于50%，发行费比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。在北京师范大学社会发展与公共政策学院教授张秀兰看来，即使严格按照规定执行，也难免会出现部分资金闲置和滥用，因为到目前为止，监督机制并没有建立起来。

　　“彩票发行费主要用于给投注站8%左右的返点、打印耗材、彩票宣传和系统维护等支出，而除此之外，彩票发行管理机构常年可以拿到接近7%的发行费。这就很容易出现钱花不出去被滥用的状况。”张秀兰说。

　　我国福利彩票的发行费占总额的15%左右，而像英美等国家，通常彩票发行费只占总额的5%左右，比我国大概要低10个百分点。

　　彩票发行的管理费到底需不需要这么多？在全国两会上曾提交《规范彩票发行市场避免恶性竞争》提案的全国政协委员、台盟陕西副主委王二虎对记者表示：“应制定具体细则和灵活实施方案，资金分配比例要统筹安排，不能守着固定资金比例不放。发行管理部门在彩票发行费的使用上应量入为出，提倡高效节俭，降低发行开支让更多的钱投入到公益中，要真正回归到彩票发行的公益性上来。”

　　全国政协委员、中国电子信息产业发展研究院副院长徐晓兰曾建议设立电子彩票发行中心，充分利用网络信息系统发行电子彩票。“这样可以有效降低彩票的销售成本，降低发行管理成本，节约资源。”

　　自己人监督自己人难免引发质疑

　　与彩票发行费常年居高不下一样受到诟病的，还有彩票管理部门的不公开不透明。

　　彩票它来卖、销售资金它来管、政策它来定、摇奖系统它来设计、开奖结果它来公布、资金使用它说了算，彩票管理发行机构在没有有效监督、没有信息披露、没有制度制衡的情况下，掌握着彩票的所有环节，老百姓无法放心。

　　陈华(化名)是位资深彩民，至今买彩票已有十多年了，每年在彩票上都要投入数万元，中过的最大奖是5万元。但是据陈华说，近几年他已对购彩兴趣变淡，原因就是对彩票管理不透明的担忧。

　　当下，我国彩票发行管理主要由民政部和体育总局下辖的彩票发行管理中心运行，这种既当运动员又当裁判员的体制屡遭质疑。张秀兰分析说：“财政部主要体现对彩票的宏观政策制定，而民政部和体育总局与下属的彩票发行管理中心又是自己人在监督自己人，管理权、发行权、监督权在一个部门下运行，当然无从监管、难以透明。”张秀兰建议相关部门应简政放权，建立专门机构来管理彩票发行支出，避免自家说了算。

　　全国政协委员、海南省儋州市副市长郑钢在今年两会上提交了《关于我国彩票管理改革的几点建议》的议案，他建议成立国家彩票监管委员会，作为唯一的彩票监管主体，并在此基础上构建各省区彩票监管委员会，逐步摆脱与地方政府相关部门的联系与依赖，真正构建起市场化、企业化运作模式下的一体化彩票发行运营体制。他还建议合并彩票发行运营机构，组建国家彩票公司，统一发行运营，真正实现管办分离和相互制约。

　　“国外彩票发行大多是由完全独立的企业和社会机构来代理运行的，行政部门只需要做好监管检查工作就行。我国也应借鉴这种做法，把发行推广的工作交给独立第三方，行政部门只需要按比例返给一定运行资金，实现运行的专业化、公益化，避免监管缺失和信息不透明，让民众真正打消疑虑。”研究社会保障政策多年的南开大学社会工作与社会政策系教授关信平这样认为。

　　公益金到底用了多少？用到了哪里？

　　彩票公益金是除返奖和发行费之外的重要组成部分，也是福利彩票和体育彩票真正体现其“公益性”和“福利性”的资金分配形式。

　　根据《彩票管理条例》规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。然而，记者搜寻相关部门网站发现，多地所公布的信息都过于笼统和模糊，彩票公益金是否完全用在了公益事业上，根本无法查证。

　　按照相关规定，彩票发行管理中心每年应按35%以上的比例向上级缴纳公益金，由政府主管机构和财政部门实行分配和使用。而公益金会按照对半比例被分配给中央和地方。上缴中央的公益金又按照60%、30%、5%、5%的比例分配给全国社保基金、专项公益金、民政部和国家体育总局。划归地方的也主要用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”5个社会福利事业和包含全面健身计划在内的体育发展事业。

　　“国家发行福利彩票的目的就是为了适应社会福利、社会救助和社会保障事业的发展需求，作为国家对于社会保障事业的一种补充和增益，而现行公益金大头都交给了社保基金，这显然有些本末倒置。”关信平教授说，根据规定，社保资金主要由国家财政预算拨款、各类资源的使用权、个人所交保险金和专营权收益划拨等组成，虽然和福利资金的来源有联系，但只能作为补充。但现在，福利彩票的大部分资金却用来弥补社保基金的缺口，是不是脱离了彩票发行的宗旨？

　　除了划给社保基金的60%外，剩下的彩票公益金的40%是否全部用在了福利和体育事业上呢？据业内人士透露，现在体育彩票的公益金支出用于公众体育设施的比例也达不到公益金的5%，一般只有2%左右，更多的体育设施开支还是依靠财政拨款和社会经营。这2%左右用于体育设施建设的彩票公益金，能不能充分体现体育彩票“发展体育”的宗旨，并没有科学的衡量标准。

　　零碎的信息披露，粗疏的信息公开，笼统的支出账目，社会福利事业和体育事业所支出的数字和情况只有总账没有明细，公益金到底用了多少，用到了哪里，对于这些问题，公众依然很迷糊。

　　政协委员和有关专家建议尽快进行彩票事业改革并考虑立法

　　“国外很多彩票的使用情况都有详细报告，比如美国加州彩票委员会的年度报告十分详尽，图文并茂，其中彩票公益金资助的奖学金项目详细到了奖学金获得者的姓名、金额和时间等。”中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆告诉记者，“香港的做法也值得内地学习，他们会定期公示相关公益金明细，如香港马会每年有200页左右的公益资金去向的详细说明。”

　　韩克庆还认为，要想使每一分钱都用在社会福利和体育事业上，就要细化彩票公益金的适用范围，完善支出预算规则，强化公益金和发行费支出的预算公示，建立完全透明的“晒账本”机制，强化社会公众对这部分资金的监督和制约。

　　“彩票的每笔账目用在哪里都要清清楚楚，而且应该建立完善的监督机制。”全国政协委员王二虎呼吁建立彩票信息的披露机制，尽快把彩票行业的规范和监管纳入到立法中来。全国政协委员郑刚也认为，既然彩票有“公益”目的，就要把彩票公益金更多地、公开透明地用在“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”和全民健身这些真正需要钱也很差钱的领域，让百姓真正享受到福利彩票的“福利”。