据记者了解，早在当年彩票立法启动之初，便有专家提出：在体制没有理顺的前提下，立法可能强化既有的部门利益。有专家指出，如果按照草案的规定，就有可能使现有不尽合理的监管体制合法化。

　　王薛红说，中国彩票产业的发展体制一定会是一个符合中国国情的体制，“但现在的问题是，要在具体的做法上，为以后的改进留有余地，而不是原封不动”。

　　公益金分配乱象未被重视

　　“草案中虽然提到了要‘促进社会公益事业发展’，但是具体到公益金的使用和分配上，仍然没有一个明确的说法。”王薛红说。

　　草案有关公益金分配是这样规定的：彩票公益金分配政策由国务院财政部门会同国务院民政、体育等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。王薛红认为，“这样的条款等于什么都没说，基本起不了作用。”

　　朱新力告诉记者，目前，在彩票资金的分配政策等问题上，财政部仍然需要会同民政部和国家体育总局共同商定，而两大彩票系统发行、销售具体规则的制定权和实施权，仍然掌握在民政部和国家体育总局手中。这使公益金的合理分配很难做到。

　　根据朱新力的介绍，我国福利和体育两大彩票系统都是在启动彩票发行程序无法可依的情况下设立的，而二者设立的标准又不一样，福利彩票为公益彩票，是综合救助彩票，体育彩票属于行业特批，“特事特办”，由此引发了一系列的问题。

　　“首先是在彩票发行权、公益金使用额度上，存在利益之争。其次，两系统之间存在市场竞争，由于市场经营者本身又是规则制定者，因此，这种竞争不是在一套中立的竞争规则下展开的，而是带上了部门利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，目前，公益金在中央与地方之间的分配和中央与地方政府事权划分结构不完全对应，地方得到的公益金不多，这有可能影响了地方政府销售彩票的积极性。”朱新力表示。

　　上海师范大学金融学院彩票研究所的李刚在接受记者电话采访时引用了一组数据。他说，“在彩票销售收入中，有35%是作为公益金的，其使用途径在不断地改变，现在已由过去主要用于福利和体育事业，更多地转向用于补充社会保障基金。2002年，这一比重为27.4%，而到了2006年，则接近50%。有资料统计，2006年福利彩票交给中央财政的75亿元公益金中，直接由民政部用于福利事业的仅有6亿元，其余69亿元全部用于社保基金。”

　　公益金分配上的纠缠不清，使得中国彩票业始终未能实现从“部门彩票”向“国家彩票”的转变。“财政部接管彩票市场后，原先由民政和体育两大部门控制全部彩票公益金的做法得到部分改变。公益金的部分社会化，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票转化，但这并不是完全意义上的国家彩票，可以称为不完全国家彩票阶段。”朱新力说。

　　遗憾的是，草案再度回避了公益金分配的问题。如果说发展彩票事业，募集资金的目标是为了促进社会公益事业发展，那么，公益金的章节在哪里？谁来监督公益金的使用？这些都需要制订出具体的办法来。王薛红表示。

　　彩民救助制度没有现身