不成熟彩民给非法网站机会 解决问题终须彩票立法(2)

　　就在今天，内蒙古满洲里市某水泥制造公司的一名出纳员，刚刚因为挪用260多万元公款买彩票而被法院判处有期徒刑9年。“还有去年发生的邯郸农行盗窃案，两名主犯任晓峰、马向景用盗来的钱买彩票。这种买彩票方式，完全违背了我国发行彩票的初衷，事实上这些人已经沦为病态彩民，是一种典型的病态赌博行为。”王薛红分析说，“即便是按照西方病态彩民2%至3%的比例，我国病态彩民的数字也绝不是一个小数，对于这部分人应该及时救治。”

　　管理体制埋下隐患：多头监管政市不分造成监管难

　　据介绍，我国博彩业自1987年开启，至今走过了整整20个年头，但在销量不断上升之际，体制上却无多大改观。

　　自2000年，彩票管理行业由中国人民银行移交至财政部以来，按照国务院2001年发布的《关于进一步规范彩票管理的通知》规定，由财政部的一个处负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。

　　但是，从我国彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。

　　“这说明，我国真正意义上独立的彩票监管体系，至今没有完全建立起来，现行体制存在严重的监管不力。”浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良说。唐明良曾作为浙江大学光华法学院教授朱新力的助手，在2006年共同完成了浙江大学人文社会科学重大研究项目———彩票业的政府管制及其立法研究。

　　“我国彩票管制的立法构架是四元监管，即国务院、财政部、民政部和国家体育总局共同监管。多头监管等于无人监管，导致了监管的空洞化。”唐明良说。

　　“发行单位(福利彩票发行中心与体育彩票管理中心)是正局级，监管单位是正处级(财政部综合司彩票管理处)，一个处级单位监管两个正局级单位，效果可想而知。部门利益能否纠正和限制，关键在于监管权力的到位。”王薛红认为，最理想的监管模式是，在国务院下直接设立一个彩监会。

　　有关专家告诉记者，我国彩票管理体制的另一大弊端是“政市不分”，这不仅直接导致了彩票发行费用的居高不下，也在某种程度上为违规埋下隐患。

　　目前的立法框架所确立的彩票发行销售体制，被业内人士称为“双寡头直接竞争模式”。专家认为，将彩票市场的经营权集中到两个政府部门手中的直接结果是，导致了行政行为与市场行为的浑然一体。市场的经营者如果本身就是建立市场规则的主导力量，在缺乏独立第三方仲裁的情况下，违法行为的不断出现在某种程度上就成为一种必然。

　　据介绍，彩票所得资金主要有三块，大约50%用于返奖，35%提取公益金，15%为发行费用。发行费用如何分配，基本上是民政和体育两大部门自行制定规则。对返奖和提取公益金这两部分资金的监管，国务院、中国人民银行、财政部则陆续出台了一些文件予以规范。

　　这样做的结果就是，“一方面，我国的彩票发行费比例偏高；另一方面，分级设立的发行机构，将发行经费层层削减之后，基层发行机构却往往面临发行经费不足，不愿意承担彩票销售亏本风险的窘境，于是为了转嫁风险，违规发生的彩票承销、包销、转销的事件便屡见报端。”朱新力说。

　　与此同时，彩票公益金的使用与分配也备受争议。“目前我国公益金集中到中央的比例越来越高，并且主要用于中央级支出，这不利于调动地方政府开拓彩票市场的积极性，并且也不利于地方社会公益事业的开展。”朱新力表示。