编者按：日前，财政部副部长丁学东就贯彻落实7月1日起施行的《彩票管理条例》，发表了讲话。

　　2009年5月4日，温家宝总理签署第554号国务院令，公布《彩票管理条例》(以下简称《条例》)，将于2009年7月1日起施行。《条例》的颁布施行，实现了我国彩票立法的历史性跨越，标志着我国彩票事业发展步入了有法可依、规范管理的新阶段。这是我国彩票事业发展上的一件大事，是加强彩票管理、规范彩票市场发展的重要举措，是维护彩票参与者合法权益、提升国家彩票公信力的重要保障，对新时期我国彩票事业发展具有重要的现实意义。各级财政部门要深刻认识国家发行彩票的重要意义，不断增强贯彻落实《条例》的使命感和责任感，建立健全彩票监管体制机制，促进彩票事业持续稳定健康发展。

　　一、贯彻落实《条例》，必须深刻认识国家发行彩票的重要意义

　　我国发行彩票始于20世纪80年代，至今已有22年的历史。1987年，党中央、国务院批准民政部发行福利彩票(当时称社会福利有奖募捐奖券)；1994年，国务院批准原国家体委(现国家体育总局)发行体育彩票。1987年至2008年，全国累计发行彩票5748亿元。其中，发行福利彩票3364亿元，发行体育彩票2384亿元。我国彩票事业22年的发展历程，从一个侧面见证了我国改革开放的伟大历史进程，实践了解放思想、与时俱进、开拓创新的重大战略思想。《条例》是我国1987年发行彩票以来第一部全面、系统规范彩票管理的专门性行政法规，既是我国彩票事业22年发展经验和成功做法制度化的重要成果，也是当前及今后一段时期我国彩票事业发展的法律保障。贯彻落实《条例》，必须深刻认识国家发行彩票的重要意义。

　　(一)国家发行彩票是筹措社会公益事业发展资金的重要来源。彩票发行收入扣除支付中奖者的奖金和发行成本后，剩余部分为彩票公益金，专项用于支持社会公益事业发展，是广大彩票购买者对社会公益事业的自愿无偿捐赠。与税收、收费、捐赠等相比，发行彩票是政府可以控制、成本相对较低的筹资方式，彩票强大的社会集资功能被誉为“微笑纳税”或“无痛税收”。1987年至2008年，我国通过发行彩票累计筹集彩票公益金1898亿元。随着彩票发行规模的不断扩大和彩票公益金的逐步增加，彩票公益金的使用领域已从最初的民政福利和体育事业，逐步扩大到了青少年学生校外教育、教育助学、北京奥运会、城乡医疗救助、红十字、残疾人、文化、扶贫、法律援助等社会公益事业，以及汶川地震灾后恢复重建和补充全国社会保障基金。不仅有力地支持了我国社会福利、体育等社会公益事业的健康发展，而且初步形成了彩票事业与社会公益事业协调发展、良性互动的机制。22年的实践充分证明，国家发行彩票是筹集资金促进社会公益事业发展不可或缺的重要来源，是发展社会公益事业的重要资金支撑。

　　(二)国家发行彩票是保持经济社会协调发展的积极力量。首先，国家发行彩票对保持经济社会协调发展作出了一定贡献。购买彩票是人们的一种消费行为，随着我国福利彩票、体育彩票两大发行销售体系的基本建立，彩票市场不断发展，国家发行彩票不仅对增加消费需求起着直接贡献作用，而且相应带动了信息技术、金融、新闻出版、印刷、制造、广告等相关产业的发展。同时，由于发行彩票具有技术更新快、能源资源消耗少、基本没有环境污染的特点，也有利于促进技术创新、产业结构调整和发展方式转变。其次，国家发行彩票对有效缓解我国就业压力发挥了一定作用。截至2008年底，全国彩票销售终端机数量已超过21万台，每台终端机平均可解决2人就业，加上即开型彩票的销售网点，以及全国各级彩票机构工作人员，全国有超过50万人直接从事彩票发行销售工作。其中，有一部分销售网点的工作岗位向低收入群体、残疾人员提供。再次，彩票公益金用于补充全国社会保障基金和支持社会公益事业，实现了社会收入再分配，起到了“稳压器”和“减震阀”的作用，为维护社会公平和稳定做出了重要贡献。另外，国家发行彩票也是增加税收的一种有效途径，2008年，全国各级彩票机构代扣代缴中奖者个人所得税30多亿元。22年的实践充分证明，国家发行彩票取得了显著的经济效益和社会效益，是保持经济社会协调发展的积极力量。

　　(三)国家发行彩票是丰富人民群众文化娱乐生活的有效渠道。彩票活动源于游戏，游戏的本质是一种出于人的心理需要而产生的娱乐活动。作为游戏的延伸，彩票把博弈、竞争、娱乐、趣味等影响人们心理需求的各种因素结合在一起，增加了游戏的特殊魅力，满足了参与者各种个性的心理需要。彩票游戏进入门槛低，参与容易，具有广泛的群众基础和社会基础，且游戏结果完全由游戏随机性决定，不由任何人为力量控制，正是这种人人参与的公平性和人人有份的游戏机制，成为人们参与彩票活动的主要动因。多年来，各级彩票机构通过不断丰富彩票游戏品种，改善彩票销售场所购买环境和服务，打造公益品牌形象和健康的彩票文化，不仅为人们提供了多元化的文化娱乐活动渠道，而且为人们提供了奉献爱心、支持社会公益事业发展的平台。既有利于改善人们文化娱乐休闲的质量，也有利于引导和培养人们热心公益事业的习惯。22年的实践充分证明，国家发行彩票对满足人民群众日益增长的文化娱乐需求发挥了积极作用，培养了人们奉献爱心、投身公益的心理和习惯，是丰富人民群众文化娱乐生活的有效渠道。

　　(四)国家发行彩票是维护社会稳定增进社会和谐的重要手段。一方面，彩票属于低风险的文化娱乐活动，购买彩票可以使人们在若有若无之间怀着中奖的期待，消解心理上的落差感和紧张感，将不利于社会稳定的个性心理引向有序、合法的渠道，使其转化为公共资源，有着维持社会整体心理稳定的积极意义。另一方面，在人类社会发展进程中，非法赌博是长期存在的一种普遍现象，严重危害社会稳定和社会和谐。虽然世界各国和地区都积极采取措施严厉打击非法赌博活动，但打击过后往往容易死灰复燃。我国发行彩票以来，特别是近年来彩票品种的不断丰富和发行方式的不断更新，已逐步将一些非法赌博活动参与者引导至国家合法彩票中来。22年的实践充分证明，国家发行彩票对遏制非法赌博活动的蔓延和泛滥发挥了积极作用，有效促进了社会文明进步，是维护社会稳定增进社会和谐的重要手段。

　　二、贯彻落实《条例》，必须切实增强财政部门的使命感和责任感

　　自2000年财政部门全面接管彩票工作以来，在财政部门与民政、体育部门及其彩票机构的共同努力下，我国彩票市场平稳较快发展，销售规模不断迈上新台阶，彩票的社会认同度得到提高，彩票公益金促进社会公益事业发展成效明显。

　　一是加强了彩票管理制度建设。在彩票发行与销售、彩票资金和彩票机构财务，以及市场安全和风险控制等方面，制定了一系列管理制度，初步确立了彩票市场运行秩序，统一了彩票资金及彩票机构财务管理核算办法，形成了抵御和规避市场风险的机制。

　　二是促进了彩票市场发展。通过完善彩票管理政策，支持彩票机构游戏创新和技术进步，彩票销售成本总体上从占彩票销售收入的20%下降至15%以下，2000－2008年全国销售彩票5247.59亿元，占1987年发行彩票以来的91%，是财政部门接管前的10.5倍，已建立起覆盖全国的电脑彩票销售系统，形成了全国联网、区域联合、地区特色，以及乐透型、数字型、竞猜型、即开型共同发展的市场格局。

　　三是支持了社会公益事业发展。为形成彩票市场发展与彩票公益金筹集良性互动机制，经国务院批准，先后两次调整了彩票公益金分配政策，将彩票公益金纳入了基金预算管理，彩票公益金使用领域拓展到青少年学生校外教育、教育助学、北京奥运会、城乡医疗救助、红十字、残疾人、文化、扶贫、法律援助等社会公益事业，以及汶川地震灾后恢复重建和补充全国社会保障基金。

　　四是维护了彩票市场正常秩序。强化彩票市场监管，严格审批彩票游戏规则和彩票机构财务，对全国彩票机构发行销售和财务管理情况进行了专项检查，严肃查处检查中发现的违规行为，稳妥处理“西安宝马案”等恶性案件和安全管理事件，联合公安等部门开展专项行动打击非法彩票活动，配合最高人民法院等部门出台非法发行销售彩票的司法解释，维护彩票市场正常秩序。

　　财政部门接管彩票监管工作九年多来，虽然取得了积极成效，但随着彩票市场的快速发展，特别是与《条例》提出的要求相比较，财政部门的彩票监管工作还存在一定差距，主要表现在：一是彩票市场监管的意识还不够强。在彩票监管工作中，还不同程度地存在“重分配轻管理”、“重资金轻市场”的现象，对彩票市场发展形势的分析研究不够，适应和把握彩票市场发展规律的认识有待提高。二是彩票市场监管的能力还不够强。监管人员配备不够，监管方式比较粗放，导致彩票监管工作大都为事后监管，还未有效做到事前、事中、事后的全过程监管；监管工作缺乏相关专业人员，专业化程度较低，监管手段相对匮乏，使得监管存在一些技术性困难。三是彩票市场监管的部门协作还不够顺畅。部门协作机制尚未建立健全，财政部门的服务意识以及与民政、体育等部门的协调沟通还有待增强，均衡协调两家彩票机构的业务工作需要加强。

　　《条例》对彩票管理体制作出了规定，明确了财政部门作为彩票监管部门的职责，这是各级财政部门的光荣使命和历史重任。各级财政部门一定要增强责任感和使命感，切实履行好彩票监管职责，确保彩票事业健康发展。当前及今后一段时期，各级财政部门一定要按照《条例》规定，进一步改进彩票监管工作。

　　一是高度重视彩票监管工作。要从深入学习实践科学发展观、构建社会主义和谐社会、支持社会公益事业发展的高度，从提升彩票公信力、维护政府信誉、关心和解决民生问题的角度，充分认识财政部门在我国彩票事业发展中的重要地位和作用，把彩票监管工作列入各级财政部门的重要议事日程，切实抓好、抓实。在彩票监管工作中，不仅要加强彩票资金财务管理，更要继续强化彩票市场监管，进一步完善彩票监管机制，形成市场监管、资金管理、财务管理三位一体的彩票监管体系。要在客观总结我国彩票事业发展经验的基础上，加强彩票市场分析研究，及时研究制定符合我国国情和彩票市场发展规律的政策措施，确保彩票市场稳定健康发展。

　　二是进一步提高彩票监管能力和水平。要从彩票监管职责是财政工作重要组成部分的角度出发，及时充实财政部门的彩票监管人员，省级财政部门至少要配备1位彩票监管专职人员，彩票销售规模较大、监管任务较重的省份应结合本地实际适当增加监管人员，切实增强监管力量。要充分利用现代科技平台，完善财政部门的监管手段，切实解决财政部门监管技术性障碍。要在符合国家相关规定的前提下，通过适当渠道充分利用各种专业特别是计算机技术和财会等力量，不断提升财政部门的彩票监管专业技术能力。

　　三是切实加强部门协调配合。要研究建立彩票管理工作会商机制和彩票市场形势分析会议制度，财政部门要定期或不定期地主动加强与民政、体育部门和彩票机构的沟通协商，加强彩票管理工作协调与合作，确保彩票管理工作统一、协调、有效，齐心协力共同促进彩票事业健康发展。要切实增强服务意识，寓服务于监管之中，密切跟踪分析彩票市场发展形势，及时研究制定并完善促进彩票市场平稳健康发展的政策措施，积极支持解决彩票机构在彩票发行销售中面临的新问题和具体困难，推动我国福利彩票、体育彩票均衡协调发展。要联合民政、体育部门和彩票机构积极配合公安机关和工商行政管理机关，研究建立打击非法彩票工作长效机制，按照疏堵结合、综合治理的原则，有针对性地开展专项打击行动，为彩票市场健康发展创造良好的外部环境。

　　三、贯彻落实《条例》，必须建立健全彩票监管体制机制

　　建立健全彩票监管体制机制是确保彩票事业稳定健康发展的制度基础。财政部门在监管实践中，结合我国国情、借鉴国际经验，形成了一些成功做法，初步建立起了彩票监管体制机制框架。《条例》将财政部门彩票监管工作的成功经验和做法进行了规范化和法制化规定，并对新时期财政部门的彩票监管工作提出了更高的要求。为了切实贯彻落实《条例》，各级财政部门要从加强彩票管理制度建设、强化彩票市场监管、规范彩票资金财务管理等方面入手，着力建立健全彩票监管体制机制，促进彩票事业稳定健康发展。

　　(一)加强彩票管理制度建设。一是会同民政、体育等有关部门，尽快研究制定《彩票管理条例实施细则》(以下简称《实施细则》)，细化和落实《条例》的各项规定和要求，确保《条例》顺利贯彻实施。二是根据《条例》和《实施细则》的规定，对彩票发行与销售管理、彩票机构财务会计管理以及彩票公益金管理等制度进行修订完善，确保新旧制度的及时平稳过渡。三是认真清理现行彩票管理制度和政策，对与《条例》、《实施细则》和相关管理制度规定不符的，要尽快予以废止，确保新的彩票管理制度统一实施、落实到位。通过加强彩票管理制度建设，逐步形成以《条例》为核心、《实施细则》为纽带、相关管理办法为基础的彩票管理法规制度体系，为促进彩票事业健康发展提供制度保障。

　　(二)强化彩票市场监管。一是根据国家有关标准化的法律法规和规章制度，尽快研究制定彩票设备和技术服务的标准，完善采购彩票设备和技术服务的标准、程序和机制，规范彩票机构的采购活动和行为，保障彩票发行销售活动的高效安全和平稳进行。二是完善彩票游戏申报审核制度，建立“专家评审、专业检测、听证会和行政决策”相结合的彩票游戏审查机制，合理规划彩票市场和彩票品种结构，切实防范彩票市场风险，确保彩票市场的安全运营和均衡协调发展。三是加快研究建立彩票发行、销售和资金管理信息系统，及时掌握彩票发行销售情况和资金流动情况，提高应对彩票市场变化的能力。四是加大彩票市场监管力度，完善彩票发行销售的定期报告制度和监督检查机制，严肃查处违反《条例》的行为，保护彩票参与者的合法权益，切实维护彩票市场正常秩序。通过强化彩票市场监管，逐步建立事前、事中、事后全过程监管，以及日常监管和技术监管相结合的监管机制，为进一步加强彩票管理、规范彩票市场发展奠定基础。

　　(三)规范彩票资金财务管理。一是完善彩票公益金预算编制工作，研究建立彩票公益金项目支出预算事前评审机制和绩效考评机制，加强彩票公益金项目预算执行和监督，逐步形成有机衔接、科学规范、完整的彩票公益金预算管理和监督体系，提高彩票公益金的使用效益，为促进社会公益事业健康发展创造良好条件。二是加强彩票公益金公告工作，完善彩票公益金筹集、分配、使用、管理的公告制度，督促项目使用单位及时向社会公告彩票公益金项目使用情况和使用效益，提高彩票公益金筹集、分配、使用、管理透明度，增强国家发行彩票的公信力。三是完善彩票机构业务费收入收缴管理制度，研究编制既符合事业单位财务管理制度，同时又体现彩票发行销售市场性、专业性特点的彩票机构业务费收支预算，细化彩票机构业务支出范围和标准，规范彩票机构财务活动，努力节约开支，降低发行成本。通过规范彩票资金财务管理，逐步建立公平公正、规范透明的彩票资金财务管理体系，为增强彩票安全性和筹集能力、积极支持社会公益事业健康发展创造条件。

　　当前，我国正处在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期，彩票事业的发展既有良好的机遇，也有严峻的挑战，把握好机遇与应对好挑战，关键环节之一是财政部门彩票监管工作要抓好、抓实。各级财政部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，按照推进财政科学化、精细化管理的要求，认真贯彻、全面落实《条例》的各项规定，切实履行彩票监管职责，坚持依法行政、依法理财、依法监管，确保彩票市场安全运行和健康发展，为促进新时期我国彩票事业和社会公益事业协调可持续发展作出新的更大的贡献。