□条例的颁布，为彩票事业的健康发展夯实了制度基础。

　　□条例第一次以国务院行政法规的形式，确立了彩票的法定含义。

　　□条例明确规定了“1十2十N”的彩票管理模式。

　　□彩票机构分为发行机构和销售机构两类。发行机构集中在中央政府。

　　□风险控制和安全保障方面的规定，贯穿了条例内容的始终。

　　□条例实现了彩票公益使命与社会责任的必要结合与微妙平衡。

　　2009年5月4日，国务院第554号令公布了《彩票管理条例》，自2009年7月1日施行。这是新中国历史上第一部系统规范彩票管理工作的行政法规。这部45条的行政法规，系统规范了彩票的管理体制、运作原则、发行销售、开奖兑奖、安全管理、风险防范、资金监管以及法律责任等内容。《彩票管理条例》的颁布，是中国彩票发展史上的一个里程碑，对于中国的法制建设也是一件不能忽视的大事。

　　一、立法必要性和立法过程

　　我国从1987年开始发行彩票。二十年间，累计销售彩票近6000亿元，筹集彩票公益金约2000亿元。随着彩票发行规模的扩大，公益金的使用领域也相应拓展，从民政福利和体育事业，逐步向学生校外活动场所建设、北京奥运会、人道主义救助事业、残疾人事业、城乡医疗救助、教育助学和社会保障基金等领域延伸，彩票在社会生活中的影响力在逐步扩大。

　　彩票发行规模不断扩大的同时，彩票管理领域无法可依的问题也日益突出，尤其是在“西安宝马案”、“扬州彩世塔案”、“河北邯郸盗窃金库案”等彩票丑闻在媒体上相继曝光后，社会上要求加快彩票立法进程的呼声越来越高。为了提高彩票发行的公信力，增强彩票民事法律关系的确定性，保护彩票参与者的正当权益，加强并规范彩票行政管理，同时，为了打击非法“六合彩”、地下赌球、互联网非法投注等非法赌博活动，维护彩票市场秩序，有必要制定专门的彩票管理行政法规。

　　彩票管理条例的制定，已先后多次列入国务院年度立法规划。但是，由于有关方面在彩票管理体制问题上存在较大分歧，立法进程一直比较缓慢。2006年，按照温家宝总理关于加快彩票立法进度的重要批示，国务院法制办会同国务院财政、民政、体育等部门，本着“尊重现实、着眼未来、规范运行、强化监管、确保出台”的指导思想，进一步刷新了彩票管理条例草案，草案以反映彩票管理体制现状为原则，界定了彩票主管部门和各相关部门职责，规范和强化了政府彩票监管职能。从草案征求意见情况看，有关部门和地方政府都十分重视彩票立法，呼吁尽快出台。

　　2007年12月，国务院办公厅约请中央编办、发展改革委、公安部、民政部、财政部、国务院法制办等部门就彩票立法中存在的争议问题进行了协调，并将协调统一的结果报国务院审批同意。此后，国务院法制办会同财政部、民政部等部门形成了新的《彩票管理条例(草案)》，并于2008年3月15日至28日通过政府法制信息网公开向社会征求意见，共收到社会各方面反馈的意见1.5万多条。2009年4月22日，国务院第58次常务会议原则通过了《彩票管理条例(草案)》。

　　《彩票管理条例》的颁布，填补了中国彩票立法的空白，为彩票事业的健康发展夯实了制度基础，并将对中国的社会公益事业，产生积极而深远的影响。

　　二、彩票的概念和特征

　　《彩票管理条例》第一次以国务院行政法规的形式，确立了彩票的法定含义。条例第二条规定：“本条例所称彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票不返还本金、不计付利息。”

　　根据条例的上述规定，包含了彩票的六个法律特征：

　　第一，目的上的公益性。公益性，是彩票正当性的重要担保。彩票是博彩形式的一种，当然具有博彩的副作用，国家所以能够认可这种形式的博彩而特许发行彩票，主要是基于筹集社会公益金的正当目的。应当说，没有公益性，难以证明彩票的合理性。

　　第二，发行上的垄断性。彩票是由国家特许发行、依法销售的。根据条例第三条的规定，国务院特许发行福利彩票、体育彩票。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。国家特许，垄断发行，是彩票合法性的前提保障。

　　第三，性质上的射幸性。彩票法律关系的实质，是在彩票机构和彩票购买者之间建立起一种射幸合同关系。这种民事法律关系的特点是具有“以小博大”的“输■赢”概率。民法通则和合同法没有规定射幸合同，因此赌债等射幸契约关系不受民事基本法律的保护。《彩票管理条例》第一次确立了此类民事法律关系的合法性，但仅仅限于国家特许发行的彩票。

　　第四，购买上的自愿性。彩票既然确立的是一种民事法律关系，自然以平等自愿为原则，不得摊派、不得强买强卖。条例之所以将彩票的购买主体限定在自然人，旨在限制法人和其他组织购买彩票，以避免应纳税收入的流失。

　　第五，形式上的要式性。彩票法律关系是一种要式的法律关系，它不是诺成的、也不是简单的书面法律关系，必须具备特定的形式要件。彩票是按照特定规则获得中奖机会的有效凭证。所谓特定规则，是指具体彩票游戏品种的游戏规则以及条例关于开奖、兑奖的相关规范。这是确立彩票机构和购买者之间权利义务的主要依据。要求彩票具备特定的凭证形式，旨在保障当事人之间存在权利义务关系的证明力。

　　第六，对价上的不可逆性。彩票是射幸合同的书面凭证，不同于股票、存款单等权利载体。购买彩票支付价款，是彩票购买者履行合同义务的行为，不存在返还本金、计付利息的问题。条例第二条明确规定“彩票不返还本金、不计付利息”，主要是为了避免在理论上造成误解，在实践中造成纠纷。

　　公益性、垄断性、射幸性、自愿性、要式性以及对价的不可逆性，共同构成了中国特色彩票的法律特征。具备了这些法定特征，条例便具备了坚实的法律支点。

　　三、管理体制和行政许可

　　彩票管理体制问题一直是彩票立法中研究协调的重点问题。条例第五条关于彩票管理体制的规定，是依据2007年12月国务院批准的关于彩票立法有关问题的协调意见作出的，在《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》(国发[2001]35号)确立的现行体制的基础上，进一步明确规定了“1十2十N”的管理模式。所谓“1”，是指作为彩票监督管理部门的财政部门;所谓“2”，是指分别主管福利彩票、体育彩票发行的两个行政主管部门(民政和体育部门);所谓“N”，是指公安、工商、税务、审计等依照各自的法定职责参与彩票管理相关活动的其他政府职能部门。

　　对于彩票管理相关部门的职责，尤其是“1十2”部门的管理职责分工，《彩票管理条例》只有原则性的规定，目前，三个部门正在根据条例的规定以及国务院的“三定”方案，制定实施细则，以便进一步厘清各自的职责权限。

　　政府部门管理彩票的行政职责，集中体现在对彩票发行实行行政许可以及对违法行为实施行政处罚。其中，行政许可是具体落实国家特许、把握彩票市场准入的重要环节。在此方面，条例充分发挥了“1十2”部门的作用。根据条例第八条、第九条、第十条的规定，彩票发行机构申请开设、停止具体彩票游戏品种或者申请变更彩票品种审批事项的，应当经国务院民政部门或者国务院体育行政部门审核同意后，报国务院财政部门批准。在确立行政许可项目的同时，条例还对彩票行政许可的条件、程序、时效等作出了规定，对于条例没有规定的内容，可以按照行政许可法的规定办理。

    四、彩票机构及其规范

　　彩票机构是国家发行销售彩票必须具备的重要组织依托，分为彩票发行机构和彩票销售机构两类。明确彩票机构的设立、职责，并加以有效规范，对于彩票的发行销售具有纲举目张的意义和作用。《彩票管理条例》第六条规定：“国务院民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构、体育彩票发行机构(以下简称彩票发行机构)，分别负责全国的福利彩票、体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构(以下简称彩票销售机构)，分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。”

　　尽管条例规定的彩票发行机构和彩票销售机构在条例生效实施前就已经是既成事实，但是，在条例生效实施后，其法律性质和法律关系必须严格根据条例的规定刷新。归纳起来，主要有以下两点：

　　第一，彩票发行机构集中在中央政府。法定的彩票发行机构只有两家，即福利彩票发行机构(中国福利彩票发行管理中心)和体育彩票发行机构(国家体育总局体育彩票管理中心)，都是中央编制部门批准设立的事业单位，在性质上属于依法直接设立的公法人。彩票发行机构只设在中央，不设在地方，是彩票发行权由中央政府垄断的体现。自条例生效实施后，地方的彩票机构只承担彩票销售职责，不具有彩票发行职能和权能。

　　第二，彩票发行机构与彩票销售机构的法律关系。根据条例的规定，彩票销售机构分为福利彩票销售机构和体育彩票销售机构，是分别由省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的事业单位，分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票的销售工作。彩票销售机构没有彩票发行职能，也不得跨地区、跨领域销售彩票，其与彩票发行机构的关系是委托关系，即彩票销售机构根据条例的规定，并接受彩票发行机构的委托，具体负责本行政区域内福利彩票、体育彩票的销售。因此，严格说来，彩票法律关系的双方当事人是彩票发行机构和彩票购买者，彩票销售机构和彩票代销者一样，并不是独立的彩票法律关系的当事人，而只是彩票发行机构一方的代理人。这就意味着，彩票发行机构应当为具体的彩票法律关系承担最终的义务和责任，尽管这种义务和责任可以由彩票销售机构、彩票代销者代为履行或者承担，但却不能通过契约的形式而免除。

　　对于彩票机构行为的规范，主要有三个方面的依据：一是特定规范，主要指彩票管理条例在发行、销售、开奖兑奖以及资金管理等方面的规范要求以及经过财政部门批准的彩票游戏规则要求;二是一般规范，主要指法律、法规、规章对事业单位登记管理、内部治理结构、财务会计准则等方面的规范要求;三是契约规范，是指基于契约关系而形成的约定义务和责任的制约，这些约定义务主要存在于彩票发行机构与销售机构之间，彩票机构与彩票代销者之间以及彩票机构与技术设备供应者之间等。

　　五、彩票的风险控制和安全保障

　　风险控制和安全保障，是包括彩票在内的博彩业所面临的十分紧要的问题。彩票的风险控制和安全保障不但对保障彩票健康和可持续发展十分重要，对保护彩票参与者的合法权益十分关键，对维护彩票市场稳定乃至社会稳定也十分重要。风险控制和安全保障方面的规定，贯穿了条例内容的始终，可以概括为以下四个方面：

　　第一，制度保障。条例主要从彩票游戏的申请、审批原则和程序、紧急情况下彩票品种的叫停措施以及彩票机构的风险管理体系完善等方面作了规范。第二，技术保障。条例主要从彩票安全技术标准、彩票投注专用设备管理、彩票开奖设备的管理以及彩票发行、销售和资金管理信息系统等方面作了规范。第三，管理保障。条例主要从彩票核心技术管理的自我控制、销售数据质量保障、禁止以赊销或者信用方式销售彩票等方面作了规范。第四，责任保障。条例专门设定法律责任一章，对违反风险管理和安全保障内容的行为设置了严厉的处罚。

　　六、公益使命和社会责任

　　国家发行彩票的目的是为了筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展。由于彩票所具有的天然的博彩副作用，国家发行彩票应当兴利除弊，在充分实现彩票的公益使命的同时，将其不良作用限制在最小限度。纵观世界各国，发行彩票均以责任博彩、理性博彩立足。《彩票管理条例》同样提倡责任和理性彩票的理念，并实现了彩票公益使命与社会责任的必要结合与微妙平衡。

　　在保障彩票公益使命的实现方面，条例在立法宗旨、彩票资金账户和收支管理、彩票公益金用途及分配政策以及财政、审计机关和社会公众的监督等方面作出了系统的规范。

　　在社会责任方面，条例在贯彻责任、理性彩票理念的同时，充分保障彩票运作的公开性、透明度和公信力，具体在彩票运作原则、彩票信息公开、彩票销售场所规范、彩票从业机构管理以及彩票中奖者信息保护等方面作出了规范。

　　(作者单位：国务院法制办公室)