哲学与法学博士张曙光 查看全部体育图片 循环图片

　　文/原辽足执行董事 张曙光

　　一、球迷心中的最爱与最痛

　　足球作为世界第一运动的地位，应是不争的事实。让中国人引以为自豪的，是国际足联已正式承认中国是足球的发源地。但对于中国众多的球迷来讲，如果说足球是他们的最

爱，那么中国足球则是他们心中的最痛。尽管职业化初期的甲A联赛曾经历了火爆场面和辉煌阶段，成为我国体育赛事中最亮丽的一道风景线。但近几年来，足球运动在中国已陷入低谷。除了各级国家队在国际赛事中屡败屡战之外，国内联赛长期处于萎靡不振状态：假球、黑哨、赌球、球场内外暴力事件、假年龄等丑闻不绝；俱乐部欠薪、球员罢练、球员与教练员之间的明争暗斗等，各种纠纷不断；球迷逐渐远离国内联赛球场，而专心在家享用央视、地方有线转播的欧洲五大联赛和国际赛事等免费大餐；俱乐部投资人要求变革；媒体的围剿、抨击┄┄所有这些，无不使足球从业人员和所有关心中国足球运动发展的人，倍感失望，充满忧虑和困惑。

　　在各种困惑中，我认为法律困惑是首先需要给予关注的。这不仅是因为足球运动中法律问题自身的重要性，而且是因为法律问题的解决，有可能为解决其他问题提供钥匙。

　　我不会妄称自己是目前国内最懂足球法律问题的人，但我敢说自己是从法律角度对中国足球思考最多的人之一。个中的原因一方面是因为法律乃我所学之专业，但更主要的还是在于我进入足球圈以后，所经历的那些与足球法务问题密切关联的重大事件：2003年

　　要想让一个人出名，一夜之间受到社会关注，就让他去管足球；要让一个人受罪，出力不讨好且常遭人指责，还是让他去管足球。

　　二、足球法律困惑的根源具有国际背景

　　职业足球从诞生起，就设置了对司法介入的排斥性规定。这一现象是国际性的，而非中国特色。

　　《国际足联章程》第十三章第63条明确规定：“国家足球协会、俱乐部或俱乐部会员不得将与国际足联或其他协会、俱乐部或俱乐部会员间的争议诉诸法庭。应将争议提交经各方同意指定的仲裁机构。即使有关国家的法律允许俱乐部或俱乐部会员将体育组织的决议诉诸民事法庭，俱乐部或俱乐部会员也不得如此行事，除非在其国家足球协会的职权范围内已无通过体育方法解决的可能。国家足球协会应尽一切可能保证其俱乐部和俱乐部会员遵守本规定并明确无视本规定所产生的后果。”

　　近几年来，我一直在探寻国际足联刻意设置防火墙以排斥司法介入足球圈的动机和理由。一般说来，至少有以下三点：一是与国际足联自身的组织性质、目的和宗旨有关；二是与体育赛事的一般特征及得到国际公认的“体育自治”原则有关；三是与足球运动、足球赛制的特殊规律及维护足球体制的完整性、连续性和章程、规程、规则的严肃性、可执行性有关(因篇幅有限，此处不展开叙述)。

　　上个世纪末以来，无论在理论上，还是在实践上，司法介入对国际足联防火墙的冲击始终不断。而国际足联的防火墙也不是轻易就能被击垮的。其中最著名和最具有影响力的，是比利时球员博斯曼于1990年将所在俱乐部、比利时足协和欧足联一起告到地方法院，以及1995年12月欧洲最高法院关于该案的裁决。该法案直接导致了欧盟法律和足球运动关系的对话，国际足联要求足球行业获得欧盟竞争法的豁免以保持自治地位。最终，欧盟成员国在1997年10月签订《阿姆斯特丹条约》时，通过了一份关于体育运动的共同声明，明确了应对体育的特殊性给予特殊关照，尽量避免将欧盟法律自动适用到足球等体育商业领域，要求欧盟委员会及其各机构应谨慎从事，在讨论涉及体育重大问题时，应同各体育协会磋商。

　　2006年7月3日，国际足联因不满于希腊足协在运营过程中允许政治行为介入，处罚希腊足协及其所属成员(俱乐部、球员和官员)立即停止一切国际事务，包括各级别的国际比赛，直到收到进一步的通知为止。这就意味着，欧洲冠军希腊队暂受到欧冠赛停赛处罚。国际足联新闻发言人解释，希腊足协之所以被国际足联亮红牌，原因是该国政府过多地涉入了足协工作。在2004年葡萄牙欧洲杯上，希腊队成为大黑马，一举夺冠，震惊欧洲。然而，此后希腊足协便卷入与该国政府的纠缠不休之中。今年4月初，希腊足协主席加格希斯和4名主要官员被法院起诉，罪名是伪造和欺骗，但加格希斯暗示说这次指控是他的政敌为和他争夺主席职务而耍的手段。国际足联此前曾经要求希腊足协在7月15日前，作出保证该足协的运营没有政治介入，不过一直没有得到希腊方面的回应。

　　禁令下达后，希腊足协与国际足联进行了紧张的讨论，又与希腊政府有关部门进行紧急磋商。7月11日夜间，希腊议会对相关体育法律进行了紧急修改。

　　修改后的法律规定：希腊足协及其所属成员对参加足球比赛和与足球发展相关事务的运作和组织拥有自主权，希腊足协将按照足协章程和国际足联以及欧洲足联的规章进行管理。

　　7月13日，国际足联发布报告：“根据最新的修正案表明，国际足联紧急事务委员会认定希腊足协已经具备了遵从国际足联和欧洲足联各项规章制度的行为能力，鉴于此，国际足联此前对希腊足协予以的禁赛处罚从近日予以撤消。”

　　与《国际足联章程》相承接，《中国足球协会章程》第87条规定：“一、中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。二、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力。三、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向中国足球协会常务委员会申诉，常委会的裁决是最终裁决。”

　　我以为，中国足协章程第87条与国际足联章程第63条本质上是一致的，但仍存有原则性的差别，即：按照后者，在各国足协职权范围内无法解决的问题，是可以诉诸民事法庭的。另一方面，中国足协对于章程第87条与国际足联章程第63条的精神实质或许缺乏较深刻的理解，进而导致在实践上缺乏操作规程和明确界限，因而对很多应当而且能够在足协职权范围内解决的事，被轻易转移到民事法庭的违规行为，并未给以重视和处罚，其恶果不但是导致中国足球圈内法律纠纷泛滥，扩大了负面影响，而且直接削弱了足协的权威和管理职能。

　　由上可见，不能轻易对足球运动排斥司法介入对错与否下简单结论。需要讨论的问题在于：在什么范围和程度内，排斥司法介入是适当的，符合“体育自治”原则并有助于推动足球运动发展？但超出这一范围，则必须诉诸司法。毫无疑问，这一范围的界限，只能由法律来划定，因而是立法机构的职能所在。

　　三、中国足球法律困惑的根源之一在于立法滞后

　　中国足球法律困惑的根源之一在于：我国在体育立法上的滞后，直接导致足球管理体制形成固有弊端(在下一节中将专门探讨此问题)；并在足球从完全的事业机制走向市场化过程中，出现法律空白地带，导致投入缺乏政府行为保障；以及在涉及司法介入足球运动的界限上(主要指民事范围内)，缺乏明确界定，使得地方司法部门偶尔自行其是，而足协则显得无所适从，管理缺失。

　　我国最新的体育法是1995年8月29日颁布实行的。这几年中，我反复研读该法律条款，希望从中找到解决有关足球法律问题的基本依据。但我最终不得不承认，对于一些最需要获得解读的重大现实问题，不是完全没有涉及到，就是缺乏清晰的规定。现列举主要困惑如下。

　　其一，在足球等竞技体育从完全的事业机制走向市场化过程中，出现了法律空白地带，导致投入缺乏政府行为保障。

　　在《体育法》中，体育，包括竞技体育是作为事业来定性的，而事业必定具有公共产品性质和社会公益性，需要通过政府行为来给予保障。《体育法》出台时实际情况也确实是这样的。但随着我国改革开放的发展和市场机制的完善，象足球这类竞技体育走向职业化、市场化已成为必然。这就产生了差别：以往的投入来自于财政，产出的目标是单一的，即运动的良性开展和良好的竞赛成绩；市场化后的投入主要来自于社会资本，产出的目标是双重的，即竞赛成绩和经济效益。但在市场化程度不高的情况下，尤其是绝大部分体育公共资源并未进入市场或不受市场支配的情况下，将这双重目标统一起来是很难的，在一定时期内，甚至是不可能的。竞技体育的一个铁律是：好的竞赛成绩需要以高投入为前提。在计划经济条件下，对竞技体育投入的高低取决于财政实力和政府的决策；在市场体系下，资本投入高低则首先取决于经济效益的回报，如果总是亏损，又不能得到边际效益或附加效益的补偿的话，资本投入只能是越来越少，直至退出。

　　这就是从现有《体育法》中无从解读的困惑所在：作为竞技体育的足球在走向市场后，是不是还具有《体育法》所界定的事业性质，即公共产品性质和社会公益性？如果答案是肯定的，那么，在足球市场并不成熟，根本无法达到资本投入和经济效益产出大致平衡以良性循环的起码条件时，好的竞赛成绩所需要的高投入是否应当通过政府行为，如财政补充投入和优先配置公共资源，或通过提供产业优惠政策、税收政策刺激增加资本投入等措施来给予保证？即是说，《体育法》第六章“保障条件”中所规定的各项措施，对足球等走向市场的竞技体育是否还应当具有效力？我个人以为，从体育法的精神延伸解读，正确答案是不难得出的。但正因为体育法对如何实现和支持竞技体育从完全的公共事业机制向市场化过渡未有明确条款规定，国务院各有关部门很难统一作为，而地方政府则由于认识、决策及财政实力的不同产生了支持力度的差异性，有的地方政府甚至对足球采取了不作为的态度。从这种意义上讲，中国足球的低迷现状有其更深刻的法律根源，是社会机制转型期的特定产物。简单化地指责中国足协和俱乐部及其投资者是有失公允的，而且不能从根本上解决中国足球的发展问题。

　　其二，虽然《体育法》对国际公认的“体育自治”原则有所体现，但对单项竞技体育协会内部纠纷的自我依章程处理与司法介入的界限缺乏清晰厘定，有关保障措施也未能落实。

　　《体育法》第五章“体育社会团体”第三十六条规定：“国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展。”在第七章“法律责任”中，对竞技体育中各种违规、违纪、违法行为的处理权限进行了界定，其中有的归协会，有的归行政机关，有的归司法部门。但《体育法》并未明确单项竞技体育协会处理内部民事纠纷和竞赛纠纷的自治权限。就竞赛纠纷而言，《体育法》第四章第三十三条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”但至今为止，有关体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围的规定仍未出台。所以，《中国足协章程》第87条的贯彻落实缺乏坚实的法律根基，司法介入足球运动有很大的随意性，造成的直接恶果就是中国足协管理职能及其权威的削弱，并使全社会对国内足球圈长期形成了“好一个乱字了得”的恶劣印象。长期以往，怎么可能不对足球市场的拓展和公共资源的整合起负面影响，进而阻碍足球运动的发展呢？

　　四、中国足球管理体制之弊端

　　中国足协与国家体育总局足球运动管理中心是两块牌子一套人马，这是众所周知的事实。很多人认为这是中国足球管理体制的弊端所在，但对于这种体制形成的根源、长期得以存在的原因以及利弊比较，却鲜有人探个究竟。

　　在我看来，这种管理体制是足球运动的国际性和我国计划经济条件下，竞技体育的事业机制及后来足球市场的不成熟状况相互融合的产物。

　　按照《国际足联章程》精神，是明确排斥各国政府对足球运动过多干涉的。但我们应当看清，第一，国际足联对足球竞赛的运作是以市场经济的充分发育为前提条件的，而市场经济本身就要求尽可能减少政府的行政干涉；第二，国际足联的宗旨是力求更好地推动足球运动的发展，因而它对于任何一国政府支持足球运动发展的举措，都会持欢迎态度。譬如，任一届足球世界杯赛，如果得不到承办国政府的支持，怎么可能获得承办权并取得成功呢？

　　我国在计划经济体制下，竞技体育是按照事业机制进行运作的，即使改革开放后市场经济有了长足进展，但竞技体育运动的发展和竞赛成绩的取得，仍然离不开政府的支持。所以，尽管《体育法》对单项竞技体育协会给予了授权，在第四章第三十一条中规定：“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”，在第五章第四十条中规定：“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织”，但并未对单项体育协会的组织自治性质给予强调和规定。这是我国单项竞技体育协会和体育总局各项运动管理中心采取两块牌子、一套人马的社会基础，是保障财政投入和充分整合公共资源支持竞技体育发展的有效措施。长期以来，我国之所以能够在多项竞技体育国际竞赛中，尤其是在近几届奥运会会上，取得越来越好的成绩，与政府贯彻举国体制的奥运战略及国家体育行政部门的有效运转是分不开的。

　　但任何体制都可能有长有短。足球的问题在于，在走向市场并经历了职业化初期的短暂繁荣后，足球管理中心逐步放弃了保障财政投入和充分整合公共资源的功能，同样的人马更多扮演的是足协的角色和进行市场运作。但“屁股指挥脑袋”，足协的市场运作因其双重身份不可避免地会受到来自行政方面的影响和制约，其结果是优势转化为劣势。“奶”是没有了，但“奶妈”还在；进入市场了，但市场尚不足以支撑起中国足球发展的全部重压。中国足球的“熊”市成为不可避免，中国足协也就成了出力不讨好，整天挨骂受气的角色。

　　所以，按中国目前情况，现存足球管理体制有可能还会延续相当长时间，但应当重新发挥足球管理中心作为行政部门的优势，即保障财政投入、争取产业政策和整合公共资源等。否则，还不如尽早实施管办分离，让足协独立出去，严格按国际足联章程、亚足联章程和中国足协章程进行市场运作、专业运作和规范比赛，而足球运动管理中心则承担监管足协和协调政府各有关部门，整合公共资源以支持中国足球运动发展的责任。角色分离，责任分担，谁之过错，一目了然！

　　五、微观层面的法律困惑

　　体育自治的前提条件是协会必须具有一整套严密的章程、规程和规则系统。关于处理内部纠纷的规则、程序和体制，则必须充分体现法律的基本精神并符合法律基本原则和基本原理。尽管有国际足球为范例和蓝本，但我国足球运动微观层面上存在的困惑和问题依然多多。如：职业联赛的初始权与后来的权益调整问题；足协内部违纪处罚和纠纷处理机制方面的问题；主场迁移问题；中超准入条件的科学化问题；中超公司治理机制的市场化、科学化问题；电视转播权的合约签定权限和利益分配原则问题；俱乐部股权或球队资产的转让问题；球员转会和薪金制度方面的问题；球员工资奖金及社会保险的保障机制问题；行业内部信息的保密责任、披露程序及泄露处罚问题；俱乐部关联关系问题；对赌球、裁判受贿等违法行为的司法介入程序问题等等。这些问题都应当在足协自身范围内得到充分研究并形成解决方案。因篇幅关系，这里只是提示出来，以后我会逐一撰文论述自己的看法。同时也希望有更多的人来关注和研究中国足球的法律问题，为中国足球的发展奠定厚实的理论基础。

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