[高球说法十五]高尔夫球场环境保护法律问题分析

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　　高尔夫球场对环境的影响一般来讲主要来自两个方面，分别是球场建设与球场运营两个方面。高尔夫球场的建设是一个复杂的系统工程，一般要经过清除原有植被、地形改造、改良土壤、种植草皮等多个过程，而且高尔夫球场占地面积较大，不科学、不合理的开发建造过程很有可能破坏当地生态环境，因此，球场建造前必须做好充分的环境影响评估，也就是要在环保部门办理项目环境影响评价文件审批；球场运营过程中的施肥和喷洒农药成了目前球场污染的核心，通常大家所说的球场环保问题也主要指球场运营过程中所可能产生的环境污染问题，施肥和使用农药是草坪养护管理中的重要环节，是改善草坪质量和维护草坪持久性的决定性因素，化肥和农药对环境的影响一直是公众非常关心的问题，高尔夫球场长期大量使用化肥和农药是否也会对周边环境带来影响甚至引发污染问题也时常成为业界关注及公众质疑的问题，因此，本文也着重从高尔夫球场运营环节在法律的层面上来探讨高尔夫球场与环境保护的问题。

　　一、我国现行法律法规的一般规定：

　　我国现行的法律法规对化肥农药污染防治提出了严格要求。《环境保护法》规定，“各级政府应当加强对农业环境的保护，合理使用化肥、农药及植物生长激素”；“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。《水污染防治法》及实施细则规定，“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准”，“应当采取措施，指导农业生产者科学、合理施用化肥农药，控制化肥农药的过量使用，防止造成水污染”，“向水体排放污染物必须符合国家和地方污染物排放标准”，其中国家标准就有《地表水环境质量标准》、《地下水环境质量标准》、《农用灌溉水质量标准》、《土壤环境质量标准》，还有国家《农药管理条例》及其实施办法、《农药安全使用标准》、2001年颁布的《国家禁用、限用农药清单》等。另外还有一些行政法规对环境保护也作出了一些规定，如《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等。

　　虽然目前我国有很多如上列举的环境保护方面的法律法规，但这些法律法规没有对高尔夫球场使用化肥农药提出明确要求，农药登记制度也仅限于新品种农药及进口农药，高尔夫球场农药化肥的使用、管理处于“无序”状态。尽管没有对高尔夫球场使用化肥农药作出直接明确的规定，但高尔夫球场化肥农药的使用所可能带来的环保问题仍然可以适用我国现行的法律法规。

　　二、高尔夫球场环境保护中常见的一些法律问题

　　以下所说的高尔夫球场环保问题也并非是高尔夫球场所特有的问题，和通常情况下所指的环保问题并没有本质的区别，因此仅就一般法律意义上的环保问题作一简要介绍。

　　(一)环境诉讼

　　环境诉讼是指环境保护法律的主体向人民法院申述自己的主张，请求人民法院作出判决的活动。

　　1、环境诉讼大体上可以分为以下三类：

　　1)环境行政诉讼。是指被诉方为国家行政机关及国家机关工作人员的诉讼。包括：要求履行职责之诉，即环境保护法律主体中的公民或者法人，向国家行政机关和国家机关工作人员提起的、要求法院令他们履行环境保护法律所规定的职责的诉讼。司法审查之诉，即公民或者法人对环境保护行政主管部门等的行政管理行为的合法性、恰当性向人民法院提起的诉讼，例如不服环境保护行政主管部门的行政处罚决定而提起的诉讼。

　　2)环境民事诉讼。是指环境保护法律主体的民事权利受到或者可能受到损害时，为请求国家保护自己的合法民事权利而向人民法院对侵权行为人提起的诉讼。包括：停止侵害之诉，即对那些已经从事或者正在从事的破坏环境或者污染环境，从而对他人造成侵权的违法民事行为人提起的诉讼；排除妨碍之诉，即对那些从事了影响他人行使财产权或者环境权的行为人提起的诉讼；消除危险之诉，即对真实地计划从事某种活动并会对自己的民事权利或者环境权利造成危害的人提起的诉讼；损害赔偿之诉，即对因环境污染已经对自己的财产或者人身造成了实际损害的他人提起的诉讼，目的在于获得赔偿。

　　3)环境刑事诉讼。是指由国家检察机关为追究环境犯罪者的刑事责任向人民法院提起的诉讼。

　　2、环境诉讼具有以下一些特点：

　　1)对起诉资格放松了限制。一般说来，只有那些与诉讼有直接利害关系的人才可以提起行政诉讼或者民事诉讼。而我国有关环境保护法律中都明确规定，公民对污染破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告包括向环境保护行政主管部门控告和向人民法院起诉两个内容。诉讼资格的另一个限制是起诉人必须受到实质性的损害。而公民对污染破坏环境者提起诉讼不必受此限制。公民还可以采取“集体诉讼”来满足“实质性损害”的要求。条件是：一是权利人或者义务人人数众多；二是诉讼具有同因性，存在相同的事实和法律适用问题；三是诉讼请求属于同一类型；四是有符合条件的集团诉讼的代表人。

　　2)民事归责中无过失责任、绝对责任原则的适用。所谓绝对责任，是说不仅不必考虑行为人主观上有无过错，甚至不必考虑行为人的行为是否合法，只要行为人从事某行为，某损害事实发生，且行为人的行为与该事实之间有因果关系，那么，行为人便应当对此损害承担赔偿责任。我国有关环境保护法律都规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。即不论排污是合法的还是非法的，只要造成污染危害，就要承担损害赔偿责任。还要说明的是，确认环境污染损害赔偿责任时，还需要适用我国民事法律的有关规定，例如《民法通则》中对混合过错和共同过错的规定。所谓混合过错是指加害人和受害人对损害发生都有过错，如果受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。所谓共同过错是指损害是由二个或者二个以上的侵权人共同造成的。在这种情况下，行为人承担连带责任。所谓连带责任是指二个以上排污者共同造成环境污染损害时，每一排污者都应对损害后果承担全部的民事责任。也就是说，污染损害的受害者有权向任一排污者提起民事诉讼。当然，一个排污者如果承担了全部赔偿责任后，有权再向其他共同造成污染损害的污染者追偿。

　　3)举证责任的转移。在一般民事诉讼中，由于主要实行过失责任的归责原则，原告要使自己的诉讼主张成立，必须承担主要的举证责任。而在环境民事诉讼中，因为实行绝对责任的归责原则，因而产生了举证责任的转移。也就是说，原告只需举证：被告从事了污染或者破坏环境的行为(不必证明是否违法)；自己受到了损害；被告的行为与自己的损害事实之间有联系。而被告则需证明：自己没有从事该行为；该行为不可能造成此损害；他对此种损害可按免责条件不承担赔偿责任等。可以看出，在环境民事诉讼中，被告承担了主要的举证责任。

　　(二) 违反环境保护法律应承担的法律责任

　　与上文所讲的三类环境诉讼相对应，违反环境保护法也相应要承担三种法律责任。

　　1、行政法律责任

　　行政责任是指违反环境保护法律有关行政义务的单位或者个人所应承担的法律责任。对违反环境保护法律应负行政责任的单位和个人的惩罚措施为行政制裁，分为行政处罚和行政处分两种：

　　1)行政处罚是指国家特定的行政机关给予犯有违反环境保护法律行为但又不够刑事惩罚的单位或者个人的一种制裁。包括警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、责令限期治理、责令关闭等。例如，根据环境保护法的规定，有关单位或者个人如果拒绝环境保护行政主管部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，拒报或者谎报有关污染物排放申报事项的，环境保护行政主管部门就有权根据不同情节，给予警告或者处以罚款；对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，根据所造成的危害后果，可以由环境保护行政主管部门处以罚款，或者由作出限期治理决定的人民政府决定责令停业、关闭。

　　2)行政处分是指国家机关、企业事业单位依照行政隶属关系，根据有关法规对犯有违法失职行为尚不够刑事惩罚的所属人员的一种制裁，也称纪律处分。包括警告、记过、记大过、降级、降职、开除等。例如，根据环境保护法的规定，对造成环境污染事故的企业事业单位，除了由环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处以罚款外；情节较重的，对有关责任人员还要由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。

　　2、刑事法律责任

　　刑事责任是指公民或者法人因违反有关刑事法律，构成犯罪所应承担的刑事方面的法律责任。从目前环境保护法律实施的情况看，一些环境保护法律的权威还没有真正树立起来，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。重大环境污染事故不断出现，造成很大的社会危害。需要进一步加强对环境保护法律的执法力度。刑法是国家的基本法律，刑事处分是最严厉的法律制裁措施。在有关环境保护的法律中，都已明确规定禁止向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有毒、有害废物，对因此造成环境污染事故的，要追究行政责任，给予行政处罚；对因此造成重大环境污染事故，导致公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。1997年3月修改新刑法时，在刑法分则中专门增加了一节破坏环境资源保护罪的规定，新增加了“重大环境污染事故罪”、“将境外固体废物进境倾倒、堆放、处置罪”等新罪名，并对罪状和量刑作出了明确、具体的规定。

　　3、民事法律责任

　　民事责任是指公民、法人因污染或者破坏环境而侵害公共财产或者他人的人身、财产而应当承担的民事方面的法律责任。根据我国民法通则的规定，一般民事责任的构成要件有四，即行为的违法性、损害结果、违法行为与损害之间有因果关系和行为人的过错。对破坏环境者追究民事责任时，仍然必须根据上述一般民事责任的四个要件。但在环境污染的损害赔偿责任的追究中实行的是无过错责任，即一切污染危害环境的单位或者个人，只要对他人(包括自然人和法人)客观上造成财产损失，即使主观上没有故意或者过失，也应当承担赔偿损失的责任。

　　民法通则规定的承担民事责任的方式主要有十种，包括：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；清除影响、恢复名誉；赔礼道歉。在环境保护法中较多使用的是排除危害和赔偿损失两种。例如，环境保护法规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。

　　注：本文发表于《高尔夫经营与管理》2007年第3期

    高尔夫法律网　唐志峰　宁彬