彩票是利用人们希冀侥幸致富的心理，筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种特殊金融凭证，有“微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。客观地讲，彩票是一种利弊兼容的载体，它既可以其公益性造福社会，但如缺乏必要规制，诱人的彩票“馅饼”也可能蜕变为危险的“陷井”——毕竟，合法的博彩与非法的赌博只有一步之遥。近年来某些地方“私彩”的泛滥足为明证。

　　作为一种市场潜力难以估量的博弈游戏，彩票亟需刚性的游戏规则。要使彩票业走上良性发展的道路，就应当尽快把制定《彩票法》的工作提上议事日程。

　　彩票发行已近15年，迄今尚未取得法律意义上的“身份证”。甭说要全国人大常委会立“彩票法”，连“彩票条例”之类的行政法规也始终未见踪影，目前只是出台了一些零散的规章和文件。近年来发生在河南、海南、广东等地的“私彩”现象，今年4月下旬的湖北“体彩”事件及形形色色的彩票官司，都与彩票立法的严重滞后有着相当的内在关联，这在一定程度上也可以视为彩票立法滞后付出的必然代价。由于立法缺乏前瞻性，中国彩票业的发展实际上是在重复“先发行、后立法”的老路，这势必导致政府监管权威的疲软、彩票市场秩序的混乱、彩民正当权益的受损、彩票官司裁决的尴尬等诸多“彩票综合症”。

　　具体而言，“彩票法”应当明确规定原则上只支持、鼓励和保护具有社会公益性的“公彩”，对以中饱私囊为目的的盈利性“私彩”应当予以禁止和取缔，“彩票法”应当对彩票发行的主体，彩票市场的管理、资金的分配及使用，彩民的权利及义务等等作出明确界定；鉴于彩民队伍中已经出现了不少未成年人，为避免彩票对未成年人成长产出负面效应，“彩票法”还应规定原则上不应向14岁以下的未成年人出售彩票。为确保彩票市场的公正性和安全性，还有必要将彩票的开奖列为法定公正的内容，亦即任何彩票的开奖均须经法定的公正程序认可方为合法有效，未经公正的彩票开奖结果一律视为无效。

　　其次，为有效打击涉彩违法犯罪行为，相关的刑事立法也应当升级。建议对现行刑法予以修改和补充，可以考虑增设非法筹办彩票罪、非法出售彩票罪、非法发行彩票罪、违法伪造变造彩票罪和非法持有彩票罪等新罪名。

　　另外，政府监管制度的缺席和监管力度的疲软也是导致“私彩”泛滥、彩票市场秩序混乱的重要因素之一。实践证明，加强彩票市场的监督和管理是彩票业兴利除弊的应有之义和必要举措。建议政府成立类似于“中国证监委”的超脱于部门利益的专门监管机构，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。当然，博彩终究是一种经济行为，彩票市场有其自身的运作规律，因而政府的监管也应当把握住一定的度，遵循宏观管理，适度管制的原则，尽可能避免行政行为对彩票市场的过渡干预。

　　彩票业在中国堪称市场潜力巨大的“娱乐产业”。加快彩票立法和强化政府对彩票市场的监管力度，决非权宜之计，而是为了切实维护广大彩民的正当权益和实现中国彩票业的可持续性发展。(作者单位：司法部司法研究所）

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