完善体彩市场之四项建议 彩票业立法成为首要任务

　　放眼望去，体彩事业呈现美好前景。但要抓住机遇，有所作为，又有不少问题需要尽快解决。笔者不揣冒昧，提出四项建议：

　　一、完善国家彩票立法。体育彩票的合法性、公正性离不开法律的保护。随着彩票事业的发展，很多问题暴露出来：有的地区私彩泛滥，公彩得不到有效保护；一些彩票纠纷闹得沸沸扬扬，违规甚至犯罪现象在法律上无法认定，无法可依；彩票发行机构、从业者和彩民的利益有时还得不到保障。而目前关于体彩的法规，只有国家体育总局下发的《1994-1995年度体育彩票发行管理办法》，以及国家财政部2001年下发的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》、《彩票发行与销售管理暂行规定》。这三个管理文件对于规范彩票市场，发展彩票事业，起到了很好的作用。但是，目前正在使用的后两个规定总计只有7600余字，涵盖的内容太少，有些条款已经过时。以美国华盛顿《彩票法》为例，总计26章394条，50余万字，涉及彩票发行、销售、管理、兑奖等方方面面。当前要发展彩票事业，必须由我国最高立法机构对彩票立法。根据专家意见，彩票立法起码应涵盖三个方面内容：1、政府实施控制的形式和程序；2、维护市场统一有序的措施；3、对筹集资金使用方向和范围的定位。总之，要对诸如彩票发行主体、管理部门的职责与权限、公益金的使用分配与监管、发行品种、税收政策、必要的保护条款以及取消票的规定等立法。

　　二、完善国家彩票管理体制。体彩经过13年发展已初具规模，形成了一套行之有效的管理体制，但要适应体彩又好又快发展的需要，仍要进一步完善。现有的体制弊端是：1、多头领导。国家体育总局

体育彩票管理中心受国家体育总局和财政部的双重领导；各省市体育彩票管理中心则面对财政厅(局)、国家体育总局体育彩票管理中心和省、市体育局三个领导机关。在管理上行政、业务和财务是分离的，管理权不够集中和有效，彩票时效性强的特性被制约。2、运行机制不统一。省市体彩中心对所辖地区的管理形式不尽相同，有垂直管理、分级管理、垂直和分级结合式管理、垂直与分级并存式管理等四种模式。全国体彩中心在彩票业务上高度统一，统一印制，统一发行，统一管理，全国玩法共用一个奖池，一套规则，接受一个数据中心的统一管理，统一开奖。但行政、业务和财务管理却不统一，导致效率分解。因上级在管理权上的分离，也造成业务人员频繁流动，浪费人力资源。3、政企不分。体育彩票实行的是机关、事业、企业三位一体的体制，而具体的发行单位则是“三不像”。彩票发行单位属事业单位，一个省级彩票管理中心一般只有20至30个编制，不在编人员是大量的，他们没有归属感；大量一线的销售员无人管理，因生活待遇无保障，流失现象严重；在实际工作中因为遵守行政单位的管理要求，发行机构的领导干部需要定期轮岗，无法建立长效的人力资源管理机制。

　　纵观国外的彩票管理模式，大体有三种：

　　1、政府直营模式。政府设立专职部门直接主管彩票发行，或者成立专门的彩票公司负责发行，如法国国家游戏集团负责政府彩票的发行工作，意大利财政部也直接发行彩票。2、发照经营模式。欧洲很多国家的政府根据本国需要，发经营牌照，获得彩票发行牌照的既有国有企业，也有民营企业。政府通过特殊的征税办法从这些彩票公司获得收益。3、企业承包模式。政府授权企业承包发行。例如英国国家彩票就是通过招标的形式选择公司负责发行国家彩票，期限为7年。美国各州也是采取颁发许可证的形式，交私人公司承包发行。在上述模式中，笔者认为属于第一种管理模式的前苏联管理模式可以借鉴。前苏联体育彩票由国家体委负责发行，国家体委成立体育彩票总公司，总公司领导72个加盟共和国的分公司，属企业性质，财务独立核算。前苏联体育彩票发行量非常大，占国家彩票总销量的60%以上。他们有一整套严格的管理制度，并建立了科学的工作规范和完整的发行体系。销售员有相当一部分是退役运动员，他们的销售报酬是总销售额的2%，生活有保障，社会地位也比较高。根据中国的现实情况，可以借鉴前苏联的彩票管理模式，成立体育彩票发行总公司。总公司由国家体育总局领导，财政部监管，企业性质，财务独立核算，垂直管理。对销售人员实施管理，建立队伍，固定收入，加强培训，完善制度。

　　三、彩票的发行方式与玩法种类应尽快增加。彩票的发行量和发行方式多样化、产品的多样化成正比，这是个规律。2000年采用电脑发行方式，当年销售额90亿元人民币，增长率达到125%；2004年底，体育彩票新产品“排列3”上市，2005年销售164亿元，占总发行额的54%，2006年销售157亿元，占发行总额的48.6%。由此可见，适销对路的产品是提高销量的有效手段。现在体彩与福彩相比，缺少在线即开、大乐透、基诺等玩法；与发达国家相比，体彩在投注方式上还缺少网上投注、手机投注、电话投注、自动售票系统等；在玩法上还缺少六合彩、万字票、足彩固定赔率玩法、自行车彩票、赛马彩票、宾戈彩票等玩法种类。彩票发展到现在，一些地区私彩泛滥，政府不断加大打击力度，但禁而不止。究其原因，私彩一是返奖率高；二是投注方式灵活；三是玩法趣味性强。私彩是违法行为，私人坐庄的公信力很低，公彩只要有了同样的玩法，绝大部分彩民是可以“弃私回公”的，增加玩法也是打击私彩的最为有效的手段。举办奥运会是体育彩票发展的一个非常好的契机，根据部分举办国发行“奥运彩票”的经验，发行“奥运彩票”不仅能够有效的筹集资金，而且能够极大的调动大众关注奥运的热情，给大众一个参与奥运的机会。中国是举国体制，发行“奥运彩票”势在必行，应该尽快研究，拿出一个成熟的发行方案。

　　四、彩票文化建设亟须加强。彩票是一种文化现象，从本源上说是博弈文化，又称博彩文化。博弈英文为game，中文一般译为游戏，而在西方，game的意义不同于汉语中的游戏。英语中，game是人们遵循一定规则的游戏，游戏的目的是“赢”，所以含有竞赛和娱乐的意思，“博彩”是寓赢于娱乐中。彩票作为博彩业的一个重要项目，具有不同的文化走向，有高尚与卑下，健康与平庸乃至病态的本质区别。在我国，彩票的出现与

股票、期货等一样，是有一个认识和发展过程的。实践证明，只要运用得法，就像其他经济形式、手段一样，彩票同样能够为社会主义物质文明和精神文明建设服务。这就需要加强彩票文化，包括体彩文化建设。所谓体彩文化，就是体彩管理者和彩民在体彩活动过程中逐渐形成并共同遵守的具有体彩行业特色的价值观念、道德规范、行为准则、审美情趣、组织结构、工作方式、整体形象等等的总和。建设体彩文化，必须坚持以先进文化为统领和指导，划清体彩与赌博的本质区别。一方面，大力宣传体彩文化的公益性、政策性与发展性，让更多的大众加入彩民队伍，以积极健康、昂扬向上、丰富多彩的社会主义文化占领体彩文化阵地；另一方面，抵制和打击腐朽文化对体彩的侵蚀，克服和消除彩民过度的投机心理与行为，提升彩票管理者与彩民素质。这样，就会形成其他文化代替不了的体彩文化，给关注和热爱体彩的人一个精神家园。

　　一年之计在于春，走向强盛的中国体育正合着2007年春天的脚步向我们走来，体育彩票事业正逢天时、地利、人和，奋斗在体育彩票战线的工作者们，努力吧，只要辛勤耕耘，就会有令人满意的收获。