自肥模式养肥体彩发行者--揭秘审计报告触目惊的事实

　　国家体育总局从彩票发行费中非法获利5.58亿元。

　　自1987年发行第一张福利彩票以来，中国彩票销售额在2003年达至历史最高峰———401.4亿元。但就在这一年，国内两大彩票发行主管部门之一的国家体育总局，从彩票发行费中非法获利达5.58亿元。这一事实，于今年6月28日被正式公开披露。

　　当天，国家审计署李金华审计长在向全国人大常委会作2004年度审计工作报告时，直指国家体育总局下属体育彩票管理中心向两家公司支付体育彩票发行费。记者调查获知，审计报告所指两家公司，系中体彩科技发展有限公司(下称科技公司)和中体彩印务技术公司(下称印务公司)。两公司均为国家体育总局投资，专司体育彩票的发行和印制。显见，两公司本属“官商”，坐拥垄断经营之利，加之体彩中心超额支付发行费，这正是其2003年惊人利润的源泉。审计报告仅揭出冰山一角，水面之下，是更加令人触目惊心的现实。

　　两家利润惊人的公司

　　在位于京城东南的北京经济技术开发区，坐落着一栋白色的四层小楼，科技公司和印务公司正是在这里办公。

　　体彩中心综合处处长闫玉丰接受媒体采访时称，体育彩票实行“管发分离”体制，即管理工作由体彩中心负责，发行销售交由公司操作。从2003年起，印务公司和科技公司受国家体育总局之托，负责体育彩票的印制和发行。

　　工商资料显示，两家公司与体彩中心的紧密关联不仅是股权投资上的，也是人事上的。科技公司首任董事长是中国女排名将孙晋芳———时任体彩中心主任。孙离开体彩中心后，科技公司董事长相应改由董鑫萍担任。董现为体彩中心副主任，主任一职目前空缺。

　　这是两家创立伊始就获利惊人的公司。北京市工商局的年检报告显示：2003年，印务公司净利润8551.84万元，科技公司净利润1.96亿元；2004年，印务公司净利润1.2亿元，科技公司净利润7251.35万元。

　　2003年12月，在科技公司成立周年之际，体彩中心减持股份至36%，将另外30%的股份以每股20万元的价格，转让给全国30个省(区、市)的体育局的指定机构，每省受让1%的股份。由此，科技公司股东增至33个，一年后又有海南省体育局指定机构纳入，从国家体育总局到各省体育局，利益均沾的格局开始形成。2004年3月，两家公司分别召开股东大会，总计向股东分红3750万元。这一分红数额为两公司股东投资额的125%。

　　其中，科技公司股东大会在云南海埂召开，会议决定，2003年度股东分红总额2500万元。其中，大股东体彩中心分得900万元，二股东北京华体实业总公司分得825万元，其余31个持股1%的小股东分获25万元。科技公司2003年利润总额1.96亿元，分红后所余1.71亿元用于转增资本金，依然稳稳当当落在股东手中。

　　显见，通过公司运作，体育彩票发行产生的巨额收益，以公司利润的形式名正言顺地留在两家公司手中，再以股东分红的形式在体育总局系统内分配，正所谓“肥水不流外人田”。

　　而观察两家公司于2002年末2003年初成立之际中国彩票业发行机制改革的背景，或可探悉上述公司运作模式设计的微妙动因。

　　“双寡头”机制与“自肥模式”

　　中国社科院工业经济研究所研究员朱彤在接受记者采访时，将长期以来的中国彩票发行格局定义为“双寡头直接竞争模式”。他解释，中国彩票市场特有的“先发展，后定规”的历史背景与现有的彩票管理体制一起，为发行机构的“自肥”提供了巨大空间。

　　位于庞大的彩票市场的最上层，是垄断彩票发行销售的两大寡头———民政部和国家体育总局；其下，是从中央到地方各个层级的福彩中心及体彩中心。早年，上述两大部门掌控着福利彩票和体育彩票两大市场，彩票发行销售所得，除奖金开支，其余在很大程度上由两大部门自行打理。这使得中国彩票发行从一开始就打上了浓厚的部门烙印，几乎成为“部门彩票”。

　　“部门彩票”模式运行14年之后，渐已积弊丛生。各地兑奖造假纠纷不断，部分地区更未经批准擅自或变相发行彩票。与此同时，彩票发行、财务管理制度远未完善，发行费用过高，公益资金使用范围过于狭窄等问题，引起决策层的重视。

　　为淡化“部门彩票”色彩，强化“国家彩票”概念，国务院于2001年10月下发《通知》，将彩票市场的规则制定和监管职能统一收于财政部之手。随后，财政部按国务院《通知》要求，于2001年底2002年初，相继制定了《彩票发行与销售管理暂行规定》、《彩票发行与销售机构财务管理办法》。明确规定，彩票公益金、发行费用必须实施“收支两条线”管理，纳入财政专户管理。

　　此项“彩票新政”出台一年之后，国家体育总局相继成立了科技公司和印务公司，将体育彩票的发行和印制委托给两家公司运营。

　　没有规则的地带

　　“发行费已成为发行机构的重要收入来源，这正是中国彩票发行费居高不下的症结。”朱彤指出，“谁能拿到彩票发行权，谁就能获得巨额发行利润，部门既得利益阻碍了中国彩票体制的改革。”

　　中国彩票发行迄今已有18年的历史，但始终未有较高层次的法律法规出台。2000年财政部曾欲对体育彩票和福利彩票进行整合，统一以“国家彩票”形式发行，然时至今日，改革仍“只见楼梯响”。

　　即便是将彩票发行权收归一个部门的改革方式，时下在观察家看来，也无法根治中国彩票发行机制的积弊。国家行政学院张占斌教授认为，要规范彩票发行机制，最重要的是依法治理，建立有效的监管体制。

　　从诞生的第一天起，彩票市场就依赖于规则和信用；而没有规则，就将失去信用；一旦信用丧失，彩票市场势必萎缩。从2002年开始，体育彩票市场屡屡发生兑奖造假事件，此后，市场规模已从2002年的217.73亿元缩至2004年的154.2亿元。

　　建立规则、维系信用之外，中国彩票市场还须打破垄断，如此才能降低发行费用，将最大的收益用于社会公益。这也正是建立彩票市场的初衷。

　　朱彤介绍说，世界各国的彩票市场，以英、美最为完善，两国的彩票发行费均控制在较低水平，约占彩票销售收入的5%—6%。能收此成效，关键之一在于引入竞争，放开经营。

　　以英国为例，英国国家彩票发行实施特许经营权制，特许经营权通过公开竞争获得，特许经营期为7年。1994年英国国家彩票经议会批准发行后，对经营牌照进行了公开招标。卡米洛特公司(Camelot)获得了1994年11月到2001年年底的特许经营权。2000年12月，卡米洛特公司又在竞标中获胜，再次获得了7年的特许经营许可证。英国国家彩票委员会是国家彩票的监管机构，但无权处置彩票资金的使用和分配，这一权力由独立的彩票分配基金委员会实施。

　　时至今日，中国彩票市场仍未有一部统一的法律来规范彩票的发行销售体制，更遑论引进竞争，建立起一个独立有效的公众监督体系。正是由于法治和公众监督的缺位，集体育彩票的管理、发行、销售于一身的体彩中心，才得以“发明”自建公司创收的方式，将彩票发行各个环节的收益尽纳囊中。

　　面对一个拥有上亿彩民的规模宏大的彩票市场，面对一个数百亿的收益可观的发行市场，究竟要到何时，中国才能真正建立起公平且令人信服的规则？-据《新华每日电讯》

　　审计报告节录

　　5.58亿元利润 用于何处？

　　2003年至2004年，国家体育总局决定，由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。

　　经体育总局批准，两公司已支出1.3亿元购买综合楼拟部分用于出租，按投资额125%的比例向体育彩票管理中心、各省(区、市)体育局等投资单位分配2003年现金股利3750万元；另提取个人奖酬金1.31亿元。在彩票印制过程中，体育彩票管理中心负责人还弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。

　　图：老百姓掏钱，体彩发行者受益