长春亚泰足球俱乐部有限责任公司(简称"亚泰足球俱乐部")，因不服中国足球协会2001年10月16日作出的足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(简称"14号处理决定")中涉及对亚泰足球俱乐部及其教练和球员的处罚，已于2002年1月7日，向北京市第二中级人民法院正式提起了两起行政诉讼。

　　该案起诉后，在法学界引起了热烈讨论，中国法学会行政法学研究会、中华全国律师协行政法专业委员会、中国政法大学诉讼法研究中心，于2002年1月20日，在北京京广中心联合举办了"行业协会管理权之司法审查研讨会--亚泰足球俱乐部诉中国足协行政诉讼案剖析"。北京大学法学院、清华大学法学院、中国社会科学院法学研究所、国家行政学院法学部、研究室、中国政法大学、中央民族大学法学系、中华全国律师协会行政法专业委员会、法制日报社等学术单位行政法教授和专家、有关方面的领导出席了研讨会。新华社、中央电视台等新闻单位记者旁听了研讨会。现将专家发言记录整理如下：

　　马怀德教授(中国政法大学诉讼法研究中心副主任、博士)：

　　我们讨论的问题主要是中国足球协会的法律性质和地位问题，以及中国足球协会实施的处理决定和处罚行为的法律性质问题。我认为，中国足协的行为如果涉及公权力，是一个行政权，我想自然就有司法介入和司法监督的必要性；如果它是一个私权力的话，那么也有必要通过其他的方式加以规范。所以请各位专家对中国足协的性质和其实施的行为的性质发表意见。

　　应松年教授(全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任、博士生导师、中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长)：

　　我看了《体育法》，根据该法的规定，中国足协明显是法律、法规授权的组织。我们在起草我国《行政诉讼法》的时候，就想到了一个问题，既行政诉讼的被告，除了行政机关以外，还有一些行使公权力的组织。这些组织应该用什么提法和称呼？我们便用法律、法规授权的组织这样的提法。现在看来，将来随着我们国家行政机关转变职能，这些行业组织和协会会大量产生，那么怎么来界定它们呢？行业协会完全是一个民事主体吗？或者像中国足协《章程》说的，足协是独立于法律之外、司法机关管不着的机构，我觉得这是一个非常值得研究的问题。像中国足协这样的协会性质是什么？我看法律规定得很清楚。《体育法》第31条规定：国家对体育竞赛实行分级分类管理，这是一种国家管理。全国单项体育竞赛(就像足球比赛)由该项运动的全国性协会(就像中国足协)负责管理。中国足协作为单项体育竞赛管理协会，它的管理权是由《体育法》授予的，这符合"法律规定授权的组织"的概念，不是各个俱乐部自愿把权利交给足协的。《体育法》第40条也是一条授权性规定：全国的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。像中国足协这样能够代表国家去参加国际性的体育组织，明显是法律授权的。如果《体育法》没有授权，你有什么资格代表中国，所以把足协看做法律授权的组织，是适当的。至于《体育法》第33条规定：在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁，这里指的是竞技方面的纠纷通过仲裁机构裁决。按照《行政诉讼法》的规定，法律、法规授权的组织如果在行使公权力的过程当中有违法行为，应当做被告。我认为行业协会行使的权利有两种，一种是公权力的部分，是法律授权给予的；还有一种是内部自律管理的部分，其规则由它自己制定。现在看来，中国足协对亚泰俱乐部的处理，包括不能升入甲A、取消注册资格，实际上是一种处罚权。由于按照《体育法》的规定中国足协是法律授权的组织，其处罚属于公权力的行使，因此中国足协可以成为行政诉讼的被告。袁曙宏教授(国家行政学院研究室主任、中国法学会行政法研究会副会长、博士、博士生导师)：

　　本案主要有以下几个问题：

　　第一个是主体资格，即中国足协能否作为行政诉讼被告的问题。实际上《体育法》赋予了中国足协管理全国性的足球体育运动的职能，这一条实际上已经很清楚了，中国足协是法律、法规授权的组织。这里有一个问题：它既是法律、法规授权的组织，同时又是一个社团法人，那么它的管理权哪些可以告，哪些不能告，这在实践中会有一些问题。一般来讲，不是所有的行业协会都是法律、法规授权的组织，有些行业协会就不是。那么为什么要把足协作为法律、法规授权的组织呢？因为它涉及的面很宽，球迷很多，社会影响大，所以国家法律、法规授权它为行政主体来管理足球体育运动；还有一些行业协会没有这么重要，它可以通过行业的章程来进行自律性管理，如果他们没有法律、法规的授权，当然不能提起行政诉讼。但现在中国足协既是法律、法规授权的组织，同时也要按照章程进行自律性管理。在这种情况下，只要它对外行使职权涉及到相对人的权利，就可以提起行政诉讼，这样就是保证相对人的权利(足球俱乐部当然是足协管理的相对一方)。去年有学生告北大没有发给他博士学位证书，北大是个学校不是行政机关，为什么可以告呢？那就是根据《学位条例》的规定，把北大作为法律、法规授权的组织。因为我们国家是采取国家授予学位制，北大是代表国家来发学位证书的，所以从主体上来看没有问题。对于学校行使的哪一些是行政管理职权，哪一些是行业内部章程授予的内部自率性管理职权，问题比较复杂。但中国足协对足球俱乐部的处罚，无疑是行使行政职权。处罚是一个专业术语，是在行政职权以内作出处罚。

　　第二个问题是，关于章程问题。无论是国际足联的章程还是中国足协的章程，都不能与我国的法律、法规相抵触。中国足协作为行业协会组织，即便是法律、法规授权的组织，它制定的章程也不能与法律、法规相抵触。任何政党、国家机关、任何组织都没有超越宪法、法律的特权。国际足协章程也不能，因为国际足协章程不是一个条约，它不是我们国家参加的一个公约或条约，在我们国家没有优先适用权，没有凌驾于我国法律之上的特权，所以他不能排除受司法审查。

　　第三个问题，是关于中国足协的管理行为能否仲裁问题。中国足协可以调解竞技体育当中的纠纷，这种仲裁、调解只适用于平等主体之间的纠纷，不适用于不平等主体之间的行政纠纷。无论在劳动仲裁、经济仲裁或人事仲裁中，公权力均不能仲裁。关于司法对行业协会管理权的审查标准是什么，我认为与法院审查其他行政处罚的标准是一样的。行使公权力跟行使行政处罚的标准是一样的，主要看证据是不是充分、适用法律、法规是不是正确，是不是违反法律程序，是不是超越职权和滥用职权。

　　去年有公司告中国证监会的案子，中国证监会也不是行政机关，但他是法律法、规授权的组织。法院开始接到案卷也不敢受理，认为告中国证监会中国股市乱了怎么办，现在告中国足协，也会有人讲中国足球乱了怎么办？去年我们曾经论证这个问题，大家认为：如果告证监会中国股市就乱了，告公安部中国治安就乱了，告工商局中国的市场经济秩序就乱了，那么《行政诉讼法》就要废除、人民法院行政审判庭就要撤销。事实上，告中国证监会(而且证监会败诉)股市不仅没乱，反而股市加强了监管，而且中国证监会的法治意识也加强了，因此行政诉讼的作用非常大。所有的行政机关包括行政主体第一次做被告很不习惯，法院第一次受理也会感到有阻力，这是很正常的，第二次就习惯了。总之，告中国足协行政诉讼，在法律上是没有障碍的。

　　刘莘教授(中国政法大学行政法教研室教授)：

　　我想说三点：

　　第一点关于性质问题。《体育法》第31、49、50条规定，足协是有权力组织全国体育赛事，对活动当中的违反竞技规则的行为进行处罚的组织，从这个角度说，把它视为法律、法规授权组织是完全可以的。因为，如果它不是行使公权力的组织的话，它怎么可能居高临下对俱乐部、球队、球员进行处罚，又怎们可能设想它是私法主体，与俱乐部、球员是平等关系。中国足协行使这种处罚权显然是不平等的公权力关系的体现。前年人们对中国足协的处罚就有争论，我也曾经问过中国足协，得出的答案是虽然它有双重身份(中国足球运动管理中心、中国足球协会)，即自律性的组织和代表国家行使某些公权力的组织的双重身份。但实际上足协组织的建立并不是一个自下而上的自律性组织。所以从现在来看，说足协是一个自下而上的自律性组织很难成立，更何况法律有这样的授权，有这样的公法的性质。

　　第二点是关于对《体育法》33条的理解。我认为此条中"竞技体育活动中发生纠纷"这句话是非常重要的，它是一个设定前提条件的条款，讲的非常清楚是在"竞技体育活动中发生纠纷"，我举个例子，比如在本案当中，绿城和亚泰在进行比赛，有一个球碰到了亚泰球员的胳膊，裁判认为不是手球，但绿城队员有异议，罢赛了。那么之后就应该找足协的仲裁委员会去仲裁，这种纠纷才是竞技体育活动中发生的纠纷。而本案，实际上竞赛已经完了，足协居高临下的对参赛的各方进行处罚，我认为这根本不符合该33条的适用条件，更何况到目前为止，中国足协还没有成立什么仲裁委员会。因此，本案不适用第33条，这是我对第33条的理解。

　　第三点，关于行规和法律不一致的问题。足协的章程归根到底是个行规，那么行规在符合法律、法规、规章的情况下可以作出自律性的规定，那么在这种情况下，行规是有效的；但行规里规定的有些内容与法律、法规、规章的规定不相一致的话，则该部分行规的规定就不能是有效的。行规不能排斥法律的适用，我国《行政诉讼法》的受案范围中规定了某些行政处罚可以受理的话，即使有行规也不能排斥《行政诉讼法》的适用。所以，这是非常明确的，不能随便做一些行规就可以排斥国家法律、法规的效力，这是一个基本的法律常识问题。

　　虽然审查足协的处理决定有可能依据足协制定的某些规则，但《行政诉讼法》也规定要审查行政主体作出的行政行为是否有事实依据和合法的程序，足协作出的处罚有哪些事实依据呢？有没有公正的程序呢？所以不能只看足协制定的东西来审查它的行为，而是要依据国家的法律来审查它的行为。周汉华博士(中国社会科学院法学研究所国家法室副研究员)：

　　我认为中国足协基于《体育法》第31条的授权，具备了作为行政诉讼被告主体资格的特征，这一点我和前几位教授的观点是一致的。这里我想进一步谈几个观点：

　　一个是实体上和程序上的问题。从《行政诉讼法》和司法审查的内在要求上看，必然决定了中国足协可以作行政诉讼的被告，必然可以要求司法介入；从实体上来看，足协如何认定这场比赛是不是消极比赛、是不是如足协而言违背体育公平竞争精神、是不是假球、是不是黑哨，足协要从程序上阻止司法审查，是非常不明智的行为，也是对法律的曲解。实体如何判断，是进入司法程序后的问题，由法官来根据有关法律、法规和有关规章来进行审查，审查的标准是什么以及中国足协的章程和规定是否合法是下一步的问题。

　　第二个观点是行业协会的作用。随着我国行政机关职能的转变，越来越多的公权力可能要转移到行业协会手里。在这样的大背景下，把行业协会排除在司法管辖之外，是历史的倒退。国家法律不能调整某些领域的状况，是中世纪曾经存在的一种现象，比如中世纪的教会、比如一些自治的城市，国家的法律不能调整，也包括当时的一些行业协会，他们的权力是很大的。随着文明的发展，法律调整的范围应该是无所不在的，如果某个行业协会画出一个圈子，法律就不能够介入的话，那么从历史上来看确实是一种很大的倒退。另外，认定行业协会是不是行政主体，除了是否是法律、法规授权之外，协会行使的权力还有行政机关的委托，还有当事人之间的协议。在没有法律、法规授权、没有行政机关委托，只有当事人协议把某些权力交给协会的情况下，对协会仍然可以介入司法审查，因为协议是不能排除司法管辖的。如果足协改变现在的状况，成为行业的大联盟，那么只要它提供了公共服务，也可以作为行政诉讼的主体。

　　第三个观点是体育仲裁问题。我个人认为，它可以是准司法的先期裁决，这种裁决本身也要受到司法审查。技术性的问题可以由它裁决，但如果当事人对裁决不服的话，是可以向法院提起诉讼，要求司法审查的。那么，中国足协的仲裁仅仅是行政诉讼的前置程序。《体育法》规定了仲裁，也没有规定是终局的，即便是规定了是终局的，也不能不接受司法审查。

　　莫纪宏研究员(中国社会科学院法学研究所国家法研究室主任、博士)：

　　《行政诉讼法》第11条规定了行政诉讼的受案范围，主要是行政机关的具体行政行为，该行为的特点必须要侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。有的观点是侵犯人身权和财产权，有的观点是不仅是人身权和财产权，其他权益受到侵犯也可以提起行政诉讼。在实践中人民法院的受案范围比较窄，原因就是实践中人民法院没有贯彻保护公民权利的原则。因此如果法律没有明确规定不能受理的以外，都应当受理，人民法院无权拒绝受理案件。联系到这个原则来看亚泰起诉中国足协，根据《体育法》授权，它显然具备行政诉讼被告的资格。它作出的处理决定也不属于《行政诉讼法》禁止受理的范围。

　　熊文钊教授(中央民族大学法学院博士)：

　　中国足协不管是哪一种性质，都不能规避法律的审查，《体育法》没有这方面的规定，国际足联的章程也不能这样规定。中国足协的处罚行为绝对是行使公权力的行为，它处罚的权力那么大。《行政处罚法》规定处罚50元钱才可以当场处罚，而足协动辄处罚多少万元，它的权力是来自于那里呢？如果你不接受处罚，就不能继续从事足球竞技运动了，它的公权力性质是非常明确的。足协和各个俱乐部之间的关系，用足协的法律顾问的话是管理与被管理的关系，这就是不对等的关系，是公权力带来的结果，俱乐部和足协的关系不是平等的民事关系。足协行使的是公权力，却又不接受司法的审查，这是很矛盾的问题。足协拥有的处罚权不是简单的行业自律性的管理所能解释的。各俱乐部与足协不是行政的隶属关系，而是行政管理者与外部相对人的关系。中国足协依据国际足联的章程来规避中国法律的司法审查，实际上涉及到一个国家主权的问题，这是不能允许的。杨克佃副会长(最高人民法院行政庭原副庭长、中国行政法学研究会副会长)：

　　一、近年来，人民法院受理的行政诉讼案件数量逐年增加，行政诉讼的范围也逐渐扩大，从最高人民法院对《行政诉讼法》的两个"解释"都可以看出来，不仅是国家的行政机关依职权作出的行政行为法院可以受理，现在对法律授权的准行政机关，包括我们的学校、工矿企业等法律授权管理的，影响相对人权利的行为，法院都可以受理。因此目前行政诉讼案件的类型也越来越多，甚至内部行政处理都有受理。中国足协能不能做行政诉讼的被告，是一个新的问题，如果突破了，对行政执法水平的提高，对行政诉讼的发展，对法制观念的加强有很大的作用。

　　二、法院能不能受理，要看法律、法规、规章的规定，中国足协是法律授权的组织，它的处罚只要涉及到相对人的权利、义务的，相对人都有权利提起行政诉讼，法院就应当依法予以受理。法院如何裁决，就要审查行政行为程序的合法性和实体的合法性，结果是可以维持、可以撤销。如果法院撤销了具体行政行为，则该行政主体就不能再次作出相同的行政行为。

　　湛中乐教授(北京大学法学院)：

　　一、体育竞赛应当按照公平的规则，中国足协依法管理我是赞成的，也是法定的职责所在。

　　二、中国足协是《体育法》授权对全国足球运动进行管理的组织，足协进行管理的依据，除了法律、法规外，还有国务院、国家体育总局的有关规定，还有足协的章程、制定的规则；但对此要理清它们的次序，也就是说下位的规章要符合上位的法律、法规的规定，不能相违背。目前，足协的处罚办法依据的是国际足联的足球竞赛规则和中国足协的章程、规则以及其他相关规定，没有把《体育法》和国务院有关体育方面的规定作为依据。因此，从依据上就感觉欠缺。这个案件是创造了一个良好的契机，可以使中国足协意识到法律依据的缺陷。

　　三、中国足协应当规范自己的行为，在实施管理行为时要依据法律、法规确定的一套合法的程序。足协应当意识到，在实施处罚行为时必须有确凿的证据、有合法的程序，亚泰诉中国足协案，是中国足协一个很好的检讨机会。

　　四、如何理解《体育法》第31条的规定。该条明确授权足协对全国的足球运动实施管理，中国足协也实施了这个权力，那么足球俱乐部对它的执法行为不服的话，理所当然有权提起诉讼，这是最后的寻求司法审查的机会。国际足联的章程也不排除司法的介入，足协依据国际足联的章程规避司法审查，与我们的法律规定是相悖的。

　　五、如何理解《体育法》第33条。在体育竞赛产生的纠纷由仲裁机构裁决，这个仲裁机构由国务院另行规定，在国务院没有设立仲裁机构的情况下，足协私自设立诉讼委员会的行为是错误的。

　　行业协会可以有自律性的管理规定，但是，中国足协对裁判员、球员、教练员、俱乐部的处罚，涉及到公权力的行使的话，就应当纳入司法审查的范围。球员、裁判员、教练员、俱乐部有依法提起行政诉讼的权利，法院应当受理。在目前法律法规不是很健全的情况下，对足协的一些规范性文件也应当审查它的合法性。法律、法规授予了一些组织的管理权，但这些组织在管理的过程中制订的规则，也应处理好与法律、法规的关系。因此，法院应当受理对法律授权的组织提起的行政诉讼，以提高法院在各个领域进行司法审查的水平，这也是考验人民法院审理案件水平的机会。亚泰对中国足协的诉讼应当引起社会的广泛注意，足协也应当注意规范自己的行为。陈欣新博士(中国社会科学院法学研究所法理研究室副研究员)：

　　一、足协在我国是一个机关两块牌子，兼有行政管理机关的分支机构(足球运动管理中心)和社团法人的性质。它是《体育法》授权的组织，但它又是依据《民法通则》设立的社团法人。因此，应当分清它行使的权利的性质。

　　二、现在的足协对外行使权利的时候，两个牌子的权利一家行使，而到承担责任的时候，该机关承担责任的时候它躲到协会里面；该协会承担责任的时候，它躲到机关里面。如果足协是按照社团的规定行使权利的话，会出现现在的问题吗？按照《民法通则》的规定，社团的权利应当是自下而上，在平等自愿的基础上产生的，而足协是自上而下按照行政机关行政的规律形成的，只不过是戴了一个协会的帽子。

　　三、足协还是《体育法》授权对全国足球运动进行管理的组织，具有行业的垄断性，它的管理、处罚行为具有行政行为的性质。因此，将足协作为行政诉讼的被告，定性是正确的。

　　国际法律通行的观点，不论是大陆法系还是英美法系，准司法行为都不能逃避司法审查，亚泰对足协的处罚不服而申诉到诉讼委员会，诉讼委员会的决定是一个典型的准司法行为。

　　足协《处罚办法》中有很多罚种，假设它是合法的话，它没有取消资格的罚种。其中有一句"等其他处罚"，我认为也不能理解为包括了取消资格这个罚种。因为，取消资格是一个很严重的处罚，应当明确予以规定，而不能用一个"等"字来解决。举一个例子，《刑法》规定的刑事处罚包括拘役、管制、有期徒刑、无期徒刑、死缓，如果不明列"死刑"，在审判中对罪犯判处死刑，只是用一个刑法规定的刑种中有一个"等"字来解释，就可以理解为包括"死刑"，这是无法令人接受的，你不可能把严重的处罚给省略在"等"字里。还有，取消球员、教练员的注册资格，这在行业自律性中是不能有的，因为它涉及到球员、教练员的劳动权和就业权，行业的自律性管理规定只能是大家自愿的能够接受的规定，不能够与现行的法律法规相抵触。公民的就业权、劳动权怎么能够就可以凭一个简单的处罚决定就给剥夺了呢，而且连一个合法的程序都没有经过，足协的权利再大也应当给他们一个行政诉讼的机会，因此亚泰对足协的诉讼完全是合法的。查庆九博士(《法制日报》评论部主任)：

　　一、亚泰起诉足协是一个正确的诉讼，俱乐部对足协的诉讼不应当是民事诉讼，而应当是行政诉讼。行业自治是在公民合意的基础上建立的，如果行业组织的管理行为侵犯了公民的合法权利，如果都是以民事诉讼来解决的话，不但不能充分的解决问题，还有可能扼杀行业自治。

　　二、本案如果能够进入司法程序，会大大推进我国司法审查制度的发展。足协构不构成行政诉讼主体资格，是无须论证的。不论行政机关还是行业协会，只要它行使了管理的权利，有分配利益或者是影响到他人的权利的行为，都应该受到司法审查。随着市场经济的发展，过去国家权力、行政权力覆盖全社会的局面不复存在了。亚泰诉中国足协的争议这种情况，反映了过去的立法者没有考虑到还有司法权管不到的的地方。随着社会的发展，越来越多的非国家机关行使着公共管理的权力，只要这种权利的行使影响到他人的权利，就应当对其提起行政诉讼，这是立法者应当注意到的问题。

　　三、司法审查是一种合法性审查，是程序上的审查。在实体上，也应当对行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。

　　于安教授(清华大学法学院)：

　　对行业协会的管理活动，司法应当以适当的方式进行干预。在自治领域里，不能由管理者为所欲为，在公共性管理里面包括自治性的管理里面，要遵守国家的法律，要尊重成员的法律权利，一旦侵犯了成员的权利，就应当接受司法审查，承担相应的法律责任。

　　马怀德教授：

　　以上大家充分发表了对中国足协提起行政诉讼案的看法，取得了一致的共识。

　　行业协会的产生是我们国家行政职能转变过程中，由行政职能转变成由社会自治和社会团体的自律管理过程中的产物。虽然足协存在一班人马两块牌子的问题，但事实上，无论是国外还是国内，类似足协、商会、工会、农会和其他一些社会团体的性质是一样的，都是行使一部分公权力或者涉及公共利益的公务法人，既然是公务法人，就应当接受法律的监督。我国正面临的问题是消除权利救济的真空。过去，行政权力是没有人控制的，《行政诉讼法》开创了监督行政权力的先河。但紧接着就发现除了行政机关要受到监督、控制之外，还有一些社会团体、事业单位，它们权力的行使确在法律监督之外，形成了一种权利救济的真空。现在大家都认为要扩大行政诉讼的范围，打破权利救济真空，使每一个权益受到公权力侵害的公民、法人和其他组织都有获得救济的途径。

　　足球协会有一种专业上的技术性，但对其处罚不服的，在穷尽了内部规定的救济手段仍不能得到解决的情况下，应该提起行政诉讼，人民法院也应当受理，这是法治国家法治文明、法制进步的一个象征。足球协会不是法外桃源，不能成为不受法律监督的组织。虽然它有自己的特殊性，在法律面前也应当接受法律的监督。足协的处罚行使的公权力，不能通过民事诉讼，只能通·过行政诉讼进行合法性审查。(寒松、陈涛、田地)

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